Hồi sinh đô thị và bài toán phân phối giá trị đất đai

Hệ quả là các đô thị dần thiên về bành trướng theo chiều ngang, gia tăng về số lượng hơn chất lượng, đánh mất cấu trúc tập trung hiệu quả ban đầu. Hạ tầng càng trải rộng, gánh nặng ngân sách càng lớn, kéo theo nhu cầu tiếp tục mở đất để tạo nguồn lực mới. Đến khi các khu phát triển mới trở thành hiện hữu, vòng lặp này lại tiếp diễn. Các đô thị dường như trở thành những “con nghiện đất đai”, càng mở rộng càng suy giảm hiệu quả.

Câu hỏi đặt ra là vì sao có những đô thị rơi vào bế tắc trong tái phát triển khu hiện hữu trong khi nơi khác lại làm tương đối hiệu quả. Để trả lời, cần nhìn vấn đề từ cơ chế, chính sách, tài chính và cách phân phối lợi ích trong phát triển đô thị.

Một góc sông Hồng nhìn từ trên cao. Ảnh: Hải Nguyễn/Báo Lao động

“Hồi sinh” hay “tái thiết” đô thị?

Khái niệm hồi sinh đô thị hình thành từ giữa thế kỷ XX, gắn với các tư tưởng của Jane Jacobs trong cuốn Cái chết và sự sống của các thành phố lớn nước Mỹ (1961). Trong tác phẩm này, bà phê phán mạnh mẽ các chương trình tái thiết đô thị kiểu cũ thường phá bỏ toàn bộ khu vực hiện hữu để xây mới theo mô hình quy hoạch hiện đại. Theo Jacobs, thành phố chỉ có thể vận hành lành mạnh khi duy trì được sự đa dạng chức năng, mật độ hợp lý và cường độ tương tác xã hội cao.

Những nguyên lý này đã trở thành nền tảng cho khái niệm “sức sống đô thị” và sau đó được thể nghiệm thực tế bằng các hướng tiếp cận thiết kế đô thị nhằm tạo môi trường để nâng cao sức sống đô thị, trở thành luận điểm quan trọng của chủ thuyết Đô thị mới.

Từ thập niên 1970, hồi sinh đô thị dần trở thành một định hướng thực hành phổ biến trong chính sách công ở nhiều quốc gia. Khác với việc đơn thuần xây mới trên nền cũ, hồi sinh đô thị được hiểu như một hệ thống can thiệp nhằm khôi phục và nâng cao các giá trị kinh tế - xã hội của khu vực suy thoái, lấy chất lượng không gian làm động lực phát triển. Mục tiêu không chỉ tạo lợi nhuận bất động sản mà còn thúc đẩy việc làm, nâng cấp hạ tầng xã hội, củng cố bản sắc đô thị và cải thiện chất lượng sống. Đằng sau cách tiếp cận này là quan niệm rằng hình thái không gian sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động kinh tế, cách ứng xử và đời sống cộng đồng.

Trong khi đó, tái thiết đô thị theo nghĩa phổ biến tại nhiều nước đang phát triển thường được hiểu là phá bỏ khu vực hiện hữu để xây lại với mật độ cao hơn nhằm tối ưu hóa giá trị đất đai và đảm bảo hiệu quả tài chính. Nếu hồi sinh hướng đến việc duy trì và nâng cấp toàn bộ hệ sinh thái đô thị thì tái thiết thường tập trung vào từng dự án riêng lẻ. Nếu hồi sinh diễn ra theo từng bước, coi sự tham gia của cộng đồng là một phần cốt lõi thì tái thiết thường là sự can thiệp nhanh, mang tính áp đặt từ bên ngoài. Quan trọng hơn, hồi sinh đô thị tìm cách phân phối lại phần giá trị tăng thêm giữa nhà nước, doanh nghiệp và người dân thay vì chủ yếu bảo đảm tính khả thi cho nhà đầu tư.

Tuy vậy, hồi sinh và tái thiết nên được hiểu như hai lối tư duy chính sách hơn là hai mô hình tách biệt. Một chương trình hồi sinh đô thị vẫn có thể bao gồm những khu vực cần phá dỡ và xây lại hoàn toàn. Khác biệt cốt lõi nằm ở thước đo cuối cùng: liệu quá trình can thiệp đó có làm gia tăng sức sống đô thị hay chỉ tạo ra những khoảng trống mới, đòi hỏi nhiều nguồn lực khác để bù đắp về sau.

Những mô hình hồi sinh đô thị hiệu quả

Docklands London rộng khoảng 2.200 ha dọc sông Thames từng là hệ thống cảng lớn nhất nước Anh nhưng suy tàn từ thập niên 1960 do thay đổi công nghệ vận tải. Đến cuối những năm 1970 khu vực này gần như bị bỏ hoang, dân số sụt giảm mạnh và thất nghiệp gia tăng. Năm 1981, chính phủ Anh thành lập Cơ quan phát triển Docklands London (LDDC), một cơ quan bán công có quyền lập quy hoạch, xây dựng hạ tầng khung, cấp phép dự án và xúc tiến đầu tư. Thay vì trực tiếp kinh doanh bất động sản, LDDC tập trung đầu tư hạ tầng, đặc biệt là tuyến Docklands Light Railway để thu hút khu vực tư nhân tham gia. Canary Wharf sau đó được tái phát triển thành trung tâm tài chính mới của London.

Ban đầu dự án vấp phải phản ứng mạnh từ cộng đồng địa phương, buộc mô hình quản trị phải điều chỉnh theo hướng tăng phối hợp với chính quyền sở tại và bổ sung các chính sách việc làm, nhà ở, hạ tầng xã hội. Docklands hiện tạo hơn 80.000 việc làm và trở thành một trong những trung tâm tài chính lớn nhất châu Âu.

Tama New Town rộng khoảng 3.000 ha ở phía tây Tokyo là một trong những dự án phát triển đô thị lớn nhất Nhật Bản từ cuối thập niên 1960. Thay vì thu hồi đất bằng mệnh lệnh hành chính, chính quyền áp dụng cơ chế tái điều chỉnh đất đai. Toàn bộ chủ đất được mời tham gia dự án như những đồng chủ thể góp đất vào quỹ chung để quy hoạch lại hạ tầng, giao thông và các khu chức năng. Sau đó họ nhận lại những lô đất nhỏ hơn nhưng có vị trí tốt hơn, hạ tầng hoàn chỉnh hơn và giá trị cao hơn nhiều. Một phần đất được giữ lại để tạo nguồn tài chính cho phát triển hạ tầng. Chính quyền đóng vai trò điều phối và hỗ trợ pháp lý, còn người dân tham gia trực tiếp vào quá trình ra quyết định.

Tama New Town sau đó phát triển thành khu đô thị vệ tinh lớn mà không phát sinh xung đột giải phóng mặt bằng quy mô lớn. Thành công của nó nằm ở việc biến người bị thu hồi đất thành người cùng đầu tư và cùng hưởng lợi.

Đồ họa dự án điều chỉnh đất đai mô phỏng từ nguồn của Bộ Đất đai, Hạ tầng, Giao thông và Du lịch Nhật Bản.

Tama New Town là minh chứng khi người dân trở thành “cổ đông” của tiến trình phát triển đô thị. Ảnh: Merkmal

Cheonggyecheon là dự án tiêu biểu cho cách tiếp cận hồi sinh đô thị thông qua tái thiết có chọn lọc. Tuyến suối dài 5,8km ở trung tâm Seoul (Hàn Quốc) từng bị phủ lấp bởi cao tốc trên cao từ thập niên 1960. Đến đầu những năm 2000 khu vực này quá tải và xuống cấp. Năm 2003, chính quyền Seoul khởi động dự án tháo dỡ hoàn toàn tuyến cao tốc, khôi phục dòng suối và tổ chức lại không gian công cộng hai bên. Song song với đó là các chương trình hỗ trợ tiểu thương, tái tổ chức giao thông và kiểm soát phát triển dọc tuyến. Sau khi hoàn thành, khu vực trung tâm Seoul giảm nhiệt độ đáng kể, lượng khách du lịch và hoạt động công cộng tăng mạnh.

Dự án cho thấy hồi sinh đô thị không chỉ là câu chuyện xây dựng mà còn là việc dùng quyền lực công để tái định nghĩa giá trị không gian đô thị, chuyển từ ưu tiên hạ tầng kỹ thuật sang ưu tiên cảnh quan và đời sống công cộng.

Cuối thập niên 1990, trung tâm Nottingham (Anh) đối mặt với tình trạng quen thuộc của nhiều đô thị châu Âu: giao thông cơ giới dày đặc, không gian công cộng xuống cấp và hoạt động bán lẻ suy giảm. Từ đầu những năm 2000, thành phố triển khai chương trình cải tạo theo hướng ưu tiên người đi bộ, trọng tâm là tái thiết quảng trường Old Market Square. Thay vì phá bỏ cấu trúc đô thị hay thu hồi đất quy mô lớn, Nottingham tập trung tổ chức lại giao thông, mở rộng không gian đi bộ, nâng cấp quảng trường công cộng và thiết lập cơ chế đồng tài trợ với doanh nghiệp địa phương. Sau khi hoàn thành, khu trung tâm trở thành vùng hạn chế xe cơ giới với lượng người đi bộ tăng mạnh, hoạt động thương mại và văn hóa được phục hồi rõ rệt.

Trường hợp Nottingham cho thấy hồi sinh đô thị không nhất thiết bắt đầu từ các dự án xây dựng lớn mà có thể đến từ việc tổ chức lại không gian công cộng và thiết kế lại lợi ích giữa các bên tham gia.

Thành phố Nottingham từ trung tâm suy giảm đến khu phố đi bộ sống động. Ảnh: CTV

Việt Nam: khi chuỗi giá trị phát triển đô thị bị tách rời

Trong thực tiễn phát triển đô thị Việt Nam hiện nay có thể nhận diện một số cơ chế chủ đạo đang được sử dụng để can thiệp vào các khu vực hiện hữu. Phổ biến nhất là mô hình Nhà nước thu hồi đất, giải phóng mặt bằng rồi giao đất sạch cho doanh nghiệp. Nhà đầu tư chịu trách nhiệm xây dựng và kinh doanh sản phẩm trong khi Nhà nước gánh phần rủi ro lớn nhất liên quan đến đất đai và ổn định xã hội. Cơ chế này giúp triển khai nhanh nhưng dẫn đến tình trạng phần lớn giá trị gia tăng từ đất đai tập trung khu vực tư nhân, trong khi chi phí đầu vào thuộc về khu vực công.

Các dự án cải tạo chung cư cũ lại cho thấy giới hạn của cách tiếp cận tái thiết đơn thuần. Người dân thường không chấp nhận phương án đền bù nếu không thấy lợi ích đủ lớn, trong khi nhà đầu tư khó đảm bảo hiệu quả tài chính nếu không tăng mật độ xây dựng. Hệ quả là nhiều dự án kéo dài trong bế tắc.

Ngày 11.5.2026, HĐND thành phố Hà Nội đã thông qua nghị quyết phê duyệt chủ trương đầu tư dự án Trục đại lộ cảnh quan sông Hồng, quy mô hơn 11.400 ha với khoảng 50.000 hộ dân (khoảng 200.000 người) chịu ảnh hưởng. Ảnh: Đức Nguyễn.

Một dạng can thiệp khác là phát triển đô thị theo hạ tầng giao thông. Nhà nước đầu tư đường sá, cầu cống hoặc hệ thống vận tải công cộng, từ đó kích thích giá trị bất động sản xung quanh gia tăng. Tuy nhiên do thiếu cơ chế thu hồi phần giá trị tăng thêm này, lợi ích chủ yếu rơi vào tay chủ đất và doanh nghiệp tư nhân, trong khi nguồn lực công không đủ quay trở lại tái đầu tư.

Song song với đó là mô hình phát triển các khu đô thị mới quy mô lớn do doanh nghiệp dẫn dắt. Các tập đoàn bất động sản tích tụ đất đai và phát triển những khu đô thị hoàn chỉnh ở vùng ven. Mô hình này hiệu quả trong ngắn hạn nhưng về dài hạn lại góp phần làm suy giảm động lực cải tạo nội đô.

Nhìn tổng thể, các hình thức trên cho thấy một đặc điểm chung: chuỗi giá trị phát triển đô thị đang bị tách rời. Nhà nước tạo ra giá trị ban đầu thông qua đất đai, hạ tầng và quy hoạch, nhưng phần giá trị gia tăng cuối cùng chủ yếu được khai thác bởi khu vực tư nhân. Thiếu các cơ chế chia sẻ lợi ích, thu hồi địa tô tăng thêm và sự tham gia thực chất của cộng đồng, quá trình tái phát triển đô thị ở Việt Nam khó đạt được mục tiêu hồi sinh toàn diện. Vấn đề vì thế không nằm ở việc thiếu công cụ can thiệp mà ở cách tổ chức và phân phối giá trị trong quá trình phát triển đô thị.

Bài toán cốt lõi

Nhìn lại các trường hợp quốc tế có thể thấy: các đô thị thành công không tiếp cận tái phát triển như tập hợp các dự án riêng lẻ mà là chuỗi hành động liên tục. Nhà nước không chỉ đứng ở vị trí phê duyệt mà đóng vai trò thiết kế và điều phối toàn bộ quá trình tạo ra, thu hồi và tái đầu tư giá trị đô thị. Trong nhiều mô hình thành công, chính quyền địa phương không đơn thuần là đơn vị thực thi mà là một chủ thể đồng quản trị với quyền hạn và lợi ích cụ thể. Họ tham gia quá trình ra quyết định, được chia sẻ nguồn thu và chịu trách nhiệm chất lượng phát triển. Ngược lại, khi địa phương thiếu quyền lực hoặc động lực tài chính, quá trình hồi sinh thường rơi vào trì trệ. Khi đó các cơ chế đặc biệt được triển khai để phá vỡ trạng thái bế tắc.

Phối cảnh dự án Trục đại lộ cảnh quan sông Hồng, đoạn qua khu vực nội đô Hà Nội. Ảnh: Đức Nguyễn

Một điểm đáng chú ý khác là người dân không bị xem như đối tượng bị thu hồi đất mà được đặt vào vị thế cổ đông của tiến trình phát triển. Khi có lợi ích trực tiếp, họ trở thành lực lượng thúc đẩy thay vì cản trở.

Quan niệm về cấu trúc đô thị cũng giữ vai trò quyết định. Khu trung tâm, đặc biệt là lõi lịch sử, luôn là nơi tập trung giá trị kinh tế, văn hóa và biểu tượng của toàn bộ hệ thống. Khi đô thị mở rộng, lõi này không được phép suy yếu mà cần được tăng cường năng lực để dẫn dắt cấu trúc chung. Nếu lõi đô thị trì trệ hoặc suy thoái, toàn bộ hệ thống sẽ mất động lực phát triển dù tiếp tục mở rộng bao nhiêu đi nữa.

Một trở ngại khác nằm ở cơ chế tài chính công và quản trị rủi ro. Khi mọi quyết định đều bị ràng buộc bởi quy trình cứng nhắc, các mô hình bán công rất khó phát huy hiệu quả. Trong bối cảnh đó, hệ thống thường có xu hướng lựa chọn phương án an toàn thay vì thử nghiệm giải pháp sáng tạo.

Cuối cùng là vấn đề thu hồi giá trị đất đai. Giá trị gia tăng do quy hoạch và hạ tầng tạo ra cần được thu lại cho nhà nước thông qua các cơ chế rõ ràng như đấu giá quyền phát triển hay nghĩa vụ tài chính gắn với chỉ tiêu xây dựng. Nhà nước không chỉ là người đầu tư trước mà phải là người thiết kế sẵn dòng thu. Khác biệt vì thế không nằm ở có cơ chế hay không mà ở việc các cơ chế đó có được liên kết thành một hệ thống minh bạch và có ràng buộc kinh tế hay không?

Chuyên gia quy hoạch Nguyễn Xuân Anh