Mở rộng dư địa tài khóa cho mục tiêu đảm bảo an sinh xã hội ở Việt Nam

Đặt vấn đề

Dư địa tài khóa (fiscal space) là khái niệm mới được các nhà nghiên cứu và các tổ chức quốc tế đề cập đến từ đầu những năm 2000. Theo Williams và Hay (2005), dư địa tài khóa là khả năng của Chính phủ có thể tạo ra nguồn ngân sách có thể được sử dụng cho các mục đích mong muốn như: Mở rộng đầu tư cho cơ sở hạ tầng hay chi tiêu cho các chương trình xã hội nhằm mục tiêu xóa đói giảm nghèo. Nhiều nhà nghiên cứu khác cũng cố gắng đưa ra các khái niệm khác nhau về dư địa tài khóa nhằm phục vụ cho mục tiêu đo lường và đánh giá dư địa tài khóa trong những trường hợp cụ thể. Tuy nhiên, có thể nhận thấy dư địa tài khóa chính là một vấn đề đa chiều liên quan đến chính sách tài khóa tổng thể của Chính phủ và tiềm năng phát triển nền kinh tế vĩ mô.

Nhiều nghiên cứu gần đây về dư địa tài khóa tập trung phân tích và ước lượng dư địa tài khóa của quốc gia như: Heller (2005), Williams và Hay (2005), Ostry và cộng sự (2010), Bastos và Pineda (2013), ILO (2015 - 2017). Có một vài nghiên cứu về dư địa tài khóa cho các mục tiêu đảm bảo an sinh xã hội (ASXH) và phát triển bền vững. Tuy nhiên, hầu hết các nghiên cứu này dừng lại ở việc phân tích định tính những lựa chọn để mở rộng dư địa tài khóa cho việc thực hiện các mục tiêu đảm bảo ASXH. Vì vậy, cần có những nghiên cứu định lượng về vấn đề này để làm căn cứ vững chắc hơn cho việc đề xuất các chính sách khả thi đảm bảo thực hiện tốt các mục tiêu phát triển bền vững.

Cơ sở lý luận về dư địa tài khóa và chi tiêu công cho phát triển bền vững

Khái niệm, nguyên tắc và phân loại chi tiêu công

Khái niệm

Chi tiêu công là các khoản chi từ ngân sách nhà nước nói riêng và khu vực công nói chung để cung cấp các hàng hóa, dịch vụ công cần thiết cho xã hội trong một khoảng thời gian nhất định.

Hình 1: Mô hình kim cương về dư địa tài khóa cho đảm bảo an sinh xã hội

Nguồn: United Nation (2014)

Theo nghĩa hẹp, chi tiêu công được hiểu là các khoản mà Chính phủ hay Nhà nước trực tiếp trích từ ngân sách nhà nước để cung cấp hàng hóa, dịch vụ cho xã hội, thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội và thường được hoạch định theo năm ngân sách (Nguyễn Văn Hiệu và cộng sự, 2020). Theo nghĩa rộng, chi tiêu công không chỉ bao gồm chi tiêu chính phủ và các khoản chi cho các đơn vị, tổ chức khác thuộc khu vực công mà còn bao gồm chi phí của khu vực tư nhân phát sinh do phải tiếp ứng hoặc tuân thủ các quyết định của Chính phủ. Chẳng hạn, các chính sách thay đổi thủ tục hành chính có thể làm phát sinh không chỉ các khoản chi tiêu chính phủ mà còn phát sinh các khoản chi phí của khu vực tư nhân khi phải thực hiện theo các thủ tục hành chính mới.

Nguyên tắc chi tiêu công

Chi tiêu công theo nghĩa hẹp hay nghĩa rộng đều cần đảm bảo hai nguyên tắc chính:

- Cần tuân theo kỷ luật tài khóa tổng thể, đảm bảo hiệu quả phân bổ nguồn lực và đảm bảo hiệu quả hoạt động. Mọi quyết định chi tiêu công đều cần được cân nhắc trên sắp xếp thứ tự ưu tiên các khoản chi tiêu công trong điều kiện giới hạn các nguồn lực nói chung và giới hạn ngân sách nhà nước nói riêng. Việc sắp xếp thứ tự ưu tiên trong chi tiêu công cần rà soát theo định hướng chiến lược phát triển kinh tế - xã hội.

- Cần được xác định và đánh giá hiệu quả theo nguyên tắc tổng thể và dài hạn. Nguyên tắc tổng thể đòi hỏi đánh giá một cách đầy đủ, toàn diện lợi ích và chi phí kinh tế của chi tiêu công. Nguyên tắc dài hạn đặt ra yêu cầu về tính bền vững trong chi tiêu ngân sách.

Phân loại chi tiêu công

Các khoản chi tiêu có thể được phân loại theo nhiều tiêu chí khác nhau như: Tính chất chi tiêu, chức năng chi tiêu, mục đích chi tiêu...

Theo tính chất chi tiêu, chi tiêu công gồm có chi tiêu công thực và chi tiêu công có tính chất chuyển giao. Theo chức năng chi tiêu, chi tiêu công gồm chi dịch vụ hành chính, chi dịch vụ kinh tế, chi dịch vụ cộng đồng và xã hội, hay các khoản chi khác. Theo mục đích chi tiêu, chi tiêu công gồm có chi thường xuyên và chi đầu tư, phát triển.

Thâm hụt ngân sách và nợ công

Nếu xét theo nghĩa hẹp nhất, chi tiêu công được hiểu là chi tiêu chính phủ. Khi các khoản chi tiêu công lớn hơn thu ngân sách nhà nước, ngân sách nhà nước sẽ rơi vào trạng thái thâm hụt. Để bù đắp thâm hụt ngân sách, Chính phủ có thể thực hiện các chính sách khác nhau như: Cắt giảm các khoản chi tiêu công cho đầu tư và chi tiêu công thường xuyên; Tăng cường vai trò quản lý nhà nước để bình ổn giá và nâng cao hiệu quả hoạt động của nền kinh tế; Vay nợ trong nước và vay nợ nước ngoài; Tăng các khoản thu, đặc biệt là thu từ thuế; Hoặc phương án kém ưu tiên nhất là phát hành thêm tiền. Khi thâm hụt ngân sách được bù đắp bằng đi vay nợ trong nước và nợ nước ngoài, một quốc gia sẽ đối mặt với gánh nặng nợ công. Tuy nhiên, nợ công có thể được xác định theo nhiều cấp độ khác nhau. Phổ biến nhất, nợ công được xác định là khoản nợ mà chính phủ của một quốc gia phải chịu trách nhiệm chi trả. Theo nghĩa này, nợ công chính là nợ chính phủ.

Ở cấp độ rộng hơn, nợ công được xác định là toàn bộ các khoản nợ của Chính phủ và những khoản nợ được chính phủ bảo lãnh (World Bank, 2003). Ở Việt Nam, nợ công bao gồm ba nhóm: Nợ chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương. Bên cạnh vai trò là nguồn vốn cho phát triển kinh tế - xã hội, nợ công cũng có nhiều tác động tiêu cực như tạo áp lực lên chính sách tiền tệ, đặc biệt là khi nợ công tăng quá cao hoặc được sử dụng không hiệu quả.

Do đó, nợ công bền vững là khái niệm ngày càng được quan tâm. Theo IMF & World Bank (2020), nợ công của một quốc gia được coi là bền vững nếu Chính phủ có thể đáp ứng tất cả các nghĩa vụ thanh toán hiện tại và tương lai mà không cần hỗ trợ tài chính đặc biệt hoặc không bị vỡ nợ.

Đo lường dư địa tài khóa

Về dư địa tài khóa của quốc gia, theo Williams và Hay (2005), dư địa tài khóa là khả năng của chính phủ có thể tạo ra nguồn ngân sách có thể được sử dụng cho các mục đích mong muốn như: Mở rộng đầu tư cho cơ sở hạ tầng, chi tiêu cho các chương trình xã hội nhằm mục tiêu xóa đói giảm nghèo….

Bên cạnh đó, theo IMF (2016), có thể sử dụng bốn phương pháp đánh giá sự bền vững tài khóa và bền vững nợ công để đánh giá dư địa tài khóa của quốc gia. Cụ thể là:

(i) Phương pháp khoảng cách tài khóa (fiscal gaps) được định nghĩa là khoảng cách giữa mức cân bằng tài khóa hiện tại với một giá trị cân bằng tài khóa đảm bảo bền vững nợ công trong trung hạn (Buiter, 1985).

(ii) Phương pháp sử dụng mô hình Véc tơ tự hồi quy VAR để phân tích tác động qua lại giữa biến số tài khóa với các biến kinh tế vĩ mô, từ đó đánh giá tính bền vững tài khóa thông qua việc so sánh mức nợ công hiện tại với mức nợ công được dự báo từ mô hình VAR (Chung và Leeper, 2007).

(iii) Phương pháp sử dụng mô hình cân bằng tổng quát nhằm đánh giá bền vững tài khóa được áp dụng trong nghiên cứu của Kumhof và cộng sự (2010).

(iv) Phương pháp kiểm tra tính dừng và quan hệ đồng tích hợp của chi tiêu chính phủ với doanh thu thuế để đánh giá sự bền vững, ổn định chính sách tài khóa (Hamilton và Flavin, 1986).

Đa số các phương pháp định lượng đòi hỏi số liệu rất phong phú về tài khóa và số liệu kinh tế vĩ mô đầy đủ. Các phương pháp trên thường được áp dụng với các quốc gia phát triển và thường là phân tích với số liệu chéo cho nhiều quốc gia trên thế giới.

Với các quốc gia đang phát triển với số liệu kinh tế vĩ mô và số liệu chi tiêu chính phủ không đầy đủ, Adedeji và cộng sự (2016) đã áp dụng phương pháp xác suất xảy ra các kịch bản nợ công để đánh giá dư địa tài khóa cho các quốc gia đang phát triển và thu nhập thấp.

Các chỉ số đo lường dư địa tài khóa của quốc gia

Theo World Bank (2017), có 28 chỉ số đo lường dư địa tài khóa, được chia theo 4 nhóm khía cạnh: Tính bền vững của nợ công; Cơ cấu nợ công; Nợ nước ngoài. Nợ khu vực tư nhân và nhận thức của thị trường về rủi ro.

Dư địa tài khóa cho đảm bảo an sinh xã hội ở Việt Nam

Phần này vận dụng Mô hình kim cương về dư địa tài khóa cho đảm bảo ASXH, được phát triển bởi Liên Hợp quốc (2014), để đánh giá dư địa tài khóa cho đảm bảo ASXH ở Việt Nam.

Theo Liên Hợp quốc (2014), mô hình kim cương về dư địa tài khóa được đề xuất áp dụng phân tích dư địa tài khóa cho các chương trình ASXH ở các nước Ả-rập – các nước thu nhập thấp và đang phát triển. Theo đó, có 4 yếu tố tác động đến dư địa tài khóa cho ASXH theo mô hình Kim cương như sau.

Trên cơ sở đó, nghiên cứu đánh giá dư địa tài khóa cho ASXH ở Việt Nam dựa trên 4 tiêu chí: Thuế và nguồn vốn hợp tác phát triển chính thức (ODA); Nợ công; Khả năng tái cơ cấu chi tiêu công và mức độ ưu tiên cho mục tiêu đảm bảo ASXH.

Thuế và nguồn vốn ODA

Thuế và nguồn vốn ODA sẵn có (Tax and ODA resources Availability – TORA) là chỉ số đại diện cho quy mô của nguồn tài chính sẵn có ngay lập tức, không nên hiểu đây là mức quỹ dành riêng cho ASXH. TORA là kết quả của việc cộng tổng tỷ trọng thuế trong GDP với tỷ lệ vốn ODA trong GDP. Chỉ số tổng thể này ẩn chứa nhiều thông tin chi tiết và mối quan hệ có thể hữu ích cho việc đánh giá không gian tài khóa.

Hình 2 trình bày mối quan hệ giữa TORA và tổng các khoản trợ cấp bằng tiền để đảm bảo sàn ASXH (Social Protection Floor cost - SPF). Một quốc gia có tỷ lệ TORA trên tổng trợ cấp bằng tiền cho đảm bảo sàn ASXH càng cao thì càng có nhiều dư địa tài khóa cho ASXH. Ở Việt Nam, tỷ lệ TORA/SPF là 7,7 lần, thuộc nhóm các quốc gia có dư địa tài khóa cho ASXH ở mức trung bình so với các quốc gia đang phát triển khác trong khu vực.

Hình 2: Tỷ lệ TORA/SPF của Việt Nam so với các quốc gia Châu Á – Thái Bình Dương (lần)

Nguồn: Tác giả minh họa dựa trên số liệu được tính toán bởi ILO, IMF và World Bank năm 2016, được công bố trong ILO (2017)

Nợ công

Hình 3: Tỷ lệ nợ công so với chi tiêu đảm bảo sàn an sinh xã hội của Việt Nam so với các quốc gia Châu Á – Thái Bình Dương (%).

Nguồn: Tác giả minh họa dựa trên số liệu được tính toán bởi ILO và World Bank năm 2016, được công bố trong ILO (2017)

Nợ công vừa được xem là cơ hội, vừa là thách thức cho việc mở rộng dư địa tài khóa cho ASXH. Theo đó, tỷ lệ nợ công trên tổng chi tiêu trợ cấp cho hệ thống ASXH (Debt/SPF) là một chỉ số phản ánh dư địa tài khóa cho ASXH. Về cơ hội, nếu nợ công vẫn nằm trong giới hạn an toàn thì tỷ lệ Debt/SPF càng cao, dư địa tài khóa cho ASXH càng lớn. Tuy nhiên, khi có nguy cơ vượt ngưỡng an toàn thì nợ công lại tạo ra gánh nặng trả nợ và trả lãi cho quốc gia và làm thu hẹp dư địa tài khóa cho ASXH.

Ở Việt Nam, theo số liệu được tính toán bởi ILO và World Bank cho năm 2016, tỷ lệ Debt/SPF của Việt Nam là 53,6%, nằm trong nhóm các quốc gia có tỷ lệ Debt/SPF ở mức trung bình. Kết quả này cho thấy, Việt Nam có thể mở rộng dư địa tài khóa cho ASXH ở mức trung bình nếu dựa vào các nguồn thu ngân sách thông qua vay nợ. Xét ở góc độ khác, nếu coi nợ công là thách thức thì việc giảm quy mô nợ công sẽ cải thiện đáng kể dư địa tài khóa cho ASXH ở Việt Nam thông qua tác động đến việc cắt giảm được các khoản lãi phải trả cho các khoản nợ công.

Khả năng tái cơ cấu chi tiêu công

Hình 4: Tỷ lệ chi tiêu quân sự so trên tổng chi đảm bảo sàn ASXH của Việt Nam so với các quốc gia Châu Á – Thái Bình Dương (%)

Nguồn: Tác giả minh họa dựa trên số liệu được tính toán bởi ILO và World Bank năm 2016, được công bố trong ILO (2017)

Một số giải pháp tái cơ cấu chi tiêu công bao gồm đánh giá phân bổ ngân sách hiện tại thông qua đánh giá chi tiêu công và các loại phân tích ngân sách khác, thay thế các khoản đầu tư chi phí cao, tác động thấp bằng các khoản đầu tư có tác động kinh tế xã hội lớn hơn, loại bỏ chi tiêu không hiệu quả và/hoặc giải quyết tham nhũng. Chẳng hạn Costa Rica và Thái Lan cắt giảm chi tiêu quân sự để tài trợ cho các khoản đầu tư xã hội cần thiết. Tỷ lệ chi tiêu quân sự trên tổng chi tiêu trợ cấp bằng tiền để đảm bảo sàn ASXH ở Việt Nam hiện đang ở mức 90,8%, gần bằng chi tiêu đảm bảo sàn ASXH. Đây là mức trung bình so với các quốc gia châu Á – Thái Bình Dương nhưng được xếp vào mức cao so với các quốc gia đang phát triển khác (ILO, 2017). Kết quả này cho thấy, Việt Nam vẫn còn dư địa tài khóa cho ASXH dựa trên tái cơ cấu chi tiêu công cho quân sự.

Mức độ ưu tiên cho mục tiêu đảm bảo an sinh xã hội

Hình 5: Tỷ lệ chi tiêu công cho giáo dục và y tế trong tổng chi tiêu công, Việt Nam so với các quốc gia Châu Á – Thái Bình Dương (%)

Nguồn: Tác giả minh họa dựa trên số liệu được tính toán bởi ILO năm 2016, được công bố trong ILO (2017)

Tạo nguồn lực chỉ là bước đầu tiên hướng tới mở rộng dư địa tài khóa cho ASXH. Dư địa tài khóa cho ASXH cũng phụ thuộc rất lớn vào quan điểm phân bổ nguồn lực, được đại diện bằng tỷ trọng chi tiêu công cho giáo dục và y tế công cộng trong tổng chi tiêu của chính phủ. Chỉ số này phản ánh mức độ sẵn sàng hỗ trợ đầu tư xã hội của quốc gia.

Tính trung bình, chỉ số “sẵn sàng hỗ trợ đầu tư xã hội” của các quốc gia trong khu vực chiếm 29% tổng chi tiêu công. Trong đó, Việt Nam là quốc gia có tỷ chỉ số “sẵn sàng hỗ trợ đầu tư xã hội” ở mức rất cao với 43,9% chi tiêu công dành cho giáo dục và y tế. Chỉ số này cho thấy, Việt Nam hiện có dư địa tài khóa lớn cho ASXH.

Kết luận và một số khuyến nghị chính sách

Nguồn: Tác giả tổng hợp dựa trên World Bank (2017)

Trên cơ sở hệ thống hóa cơ sở lý luận về dư địa tài khóa của quốc gia và dư địa tài khóa cho đảm bảo ASXH, nghiên cứu đã vận dụng mô hình kim cương về dư địa tài khóa cho ASXH để đánh giá dư địa tài khóa cho mục tiêu đảm bảo ASXH ở Việt Nam. Kết quả phân tích cho thấy dư địa tài khóa cho đảm bảo ASXH ở Việt Nam ở mức tương đối cao so với các quốc gia đang phát triển trong khu vực.

Kết quả phân tích này góp phần quan trọng trong việc định hướng phát triển hệ thống ASXH, nhằm cụ thể hóa các mục tiêu phát triển bền vững của Liên Hợp quốc sao cho đảm bảo sự hài hòa trong mối quan hệ hai chiều với mục tiêu tăng trưởng kinh tế ở Việt Nam.

Kết quả phân tích trên cũng gợi ý một số giải pháp mở rộng dư địa tài khóa cho đảm bảo ASXH một cách hài hòa với mục tiêu tăng trưởng kinh tế ở Việt Nam. Cụ thể:

Một là, nâng cao hiệu quả chi tiêu công, sử dụng hiệu quả nguồn ngân sách nhà nước để mở rộng dư địa tài khóa của quốc gia nói chung, và mở rộng dư địa tài khóa cho ASXH nói riêng.

Hai là, rà soát các nguồn thu từ thuế và các nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA sao cho các nguồn thu đảm bảo tính cân đối, bền vững, tránh sự phụ thuộc quá lớn vào các nguồn vốn ODA.

Ba là, rà soát các mục tiêu ưu tiên trong thời gian tới nhằm đảm bảo cơ cấu chi tiêu công hợp lý, phục vụ tốt cho các mục tiêu phát triển bền vững.

Bốn là, thực hiện tốt các chiến lược mở rộng độ bao phủ các chương trình ASXH có đóng góp, nhằm giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước, nới thêm dư địa tài khóa cho các chương trình ASXH khác.

Kết quả phân tích cũng cho thấy, dư địa tài khóa cho đảm bảo ASXH tỷ lệ nghịch với chi trợ cấp bằng tiền cho đảm bảo sàn ASXH (SPF). Mà con số này lại phụ thuộc rất lớn vào cơ cấu tuổi dân số. Vì vậy, tận dụng cơ cấu dân số vàng để xây dựng định hướng phù hợp cho hệ thống ASXH trong thời gian tới cũng sẽ góp phần quan trọng trong việc giảm chi ngân sách cho việc đảm bảo sàn ASXH, từ đó mở rộng dư địa tài khóa cho đảm bảo ASXH ở Việt Nam.

Tài liệu tham khảo:

Adedeji, M. O. S., Ahokpossi, M. C., Battiati, C., & Farid, M. M. (2016), A Probabilistic Approach to Fiscal Space and Prudent Debt Level: Application to Low-Income Developing Countries, International Monetary Fund;Heller, M. P. S. (2005), Understanding fiscal space, International Monetary Fund;ILO (2017), Fiscal Space for Social Protection and the SDGs: Options to Expand Social Investments in 187 Countries, ILO, Geneva;ILO (2019), Fiscal space for social protection: A Handbook for Assessing Financing Options, ILO, Geneva;IMF (2016), Assessing fiscal space: an initial consistent set of considerations, International Monetary Fund.

Bài đăng trên Tạp chí Tài chính kỳ 2 tháng 8/2023

TS. Đỗ Thị Thu - Khoa Kinh tế, Học viện Ngân hàng