Bảo vệ trật tự dựa trên quy tắc tại Biển Đông - Thách thức đầy rẫy và 'mỏ neo' quý giá (Kỳ 1)

Philippines và Trung Quốc, đều là thành viên Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển (UNCLOS) đối đầu nhau trong vấn đề tranh chấp chủ quyền Biển Đông.

“Đó chỉ là một mảnh giấy lộn: Người ta có thể vứt nó vào thùng rác, không thì để trên giá, hoặc cho vào kho lưu trữ”. Đó là lời của Lưu Chấn Dân, khi đó là Thứ trưởng Ngoại giao Trung Quốc, phát biểu tại một cuộc họp báo hồi tháng 7/2016 tại Bắc Kinh.

Vụ kiện lịch sử

Một ngày trước khi ông đưa ra những nhận xét này, một tòa án được thành lập theo Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển (UNCLOS) đã đưa ra phán quyết toàn diện, gồm 501 trang về vụ kiện ở Biển Đông giữa Philippines và Trung Quốc.

Với tư cách là một quốc gia thành viên của UNCLOS, Philippines đã khởi động tiến trình này từ 3 năm trước đó, nhưng Trung Quốc từ chối tham gia – mặc dù nước này cũng là một thành viên của UNCLOS.

Tại cuộc họp báo ở Bắc Kinh, Trung Quốc đã tuyên bố với thế giới rằng họ coi phán quyết trên là “không có giá trị”. Lưu Chấn Dân – một trong những quan chức ngoại giao cấp cao của Trung Quốc – còn tiến thêm một bước nữa: Ông đánh đồng một phán quyết tư pháp mang tính ràng buộc về mặt pháp lý với rác rưởi.

Sau phán quyết này, một số nước thành viên khác của UNCLOS đã kêu gọi Trung Quốc xem xét lại thái độ không chấp hành của mình. Ngay sau khi phán quyết được đưa ra, Philippines tuyên bố rằng: “Quyết định này của tòa tuân thủ luật quốc tế, đặc biệt là UNCLOS 1982”.

Cùng ngày, Chính phủ Australia “kêu gọi Philippines và Trung Quốc tuân thủ phán quyết cuối cùng và mang tính ràng buộc đối với cả hai bên”.

Tương tự, Ngoại trưởng Nhật Bản tuyên bố “phán quyết của tòa là phán quyết cuối cùng và mang tính ràng buộc về pháp lý đối với các bên tranh chấp theo quy định của UNCLOS, các bên trong vụ kiện có nghĩa vụ tuân thủ phán quyết”.

Một tuần sau khi phán quyết được đưa ra, Ngoại trưởng Canada miêu tả phán quyết này là “mang tính ràng buộc đối với các bên” và tuyên bố rằng “Dù có đồng ý với phán quyết hay không, thì Canada tin rằng các bên liên quan nên tuân thủ nó”.

Tuy nhiên, cũng có một số quốc gia thành viên khác của UNCLOS, đặc biệt là những nước gần gũi với Trung Quốc như Pakistan và Nga, lại chỉ trích phán quyết của Tòa Trọng tài.

Và ở giữa, nhiều nước khác tỏ thái độ trung lập và thể hiện cái mà giới ngoại giao miêu tả là “sự mơ hồ chiến lược”. Có lẽ những thành viên của phe đa số im lặng đó hy vọng rằng cuối cùng thì Trung Quốc sẽ tôn trọng những nghĩa vụ pháp lý của mình trong phán quyết mang tính ràng buộc này.

Sự ngoan cố của Trung Quốc

Tuy nhiên, trong 4 năm qua, Trung Quốc không hề tuân thủ phán quyết này. Chính phủ Trung Quốc đã tiếp tục phớt lờ và xem thường phán quyết. Tệ hơn thế, Trung Quốc đang có những hành động cứng rắn tại Biển Đông để đe dọa các bên tuyên bố chủ quyền khác, một vài hành động trong số này hoàn toàn đi ngược lại các nội dung trong phán quyết của tòa.

Chẳng hạn, tháng 1/2020, tàu Hải cảnh Trung Quốc hộ tống tàu đánh cá nước này đánh bắt cá trái phép trong vùng đặc quyền kinh tế của Indonesia gần khu vực đảo Natuna không hề có tranh chấp của Indonesia.

Trung Quốc cố tình thực hiện những hành động này tại một khu vực mà vùng biển hợp pháp của Indonesia chồng lấn với mỏm cực nam của “đường 9 đoạn” đầy tai tiếng của Trung Quốc, mà tòa đưa ra phán quyết (đoạn 278) rằng “đường 9 đoạn” đó đi ngược lại với nghĩa vụ của Trung Quốc theo UNCLOS.

Các hành động của Trung Quốc xâm phạm các quyền của Indonesia được quy định trong công ước giống như cách Trung Quốc xâm phạm quyền lợi theo công ước của Philippines, mà tòa đã lên án (đoạn 1203).

Mới đây, vào tháng 4/2020, Bộ Dân chính Trung Quốc đã đơn phương công bố tên gọi chính thức của 25 đảo và bãi cạn trên Biển Đông, cùng 55 thực thể dưới nước. Việc Trung Quốc đặt tên cho những thực thể chìm này là điều rất đáng lo ngại, cho thấy tiếp theo đó Bắc Kinh có khả năng xây dựng một loạt đảo nhân tạo khác và tìm cách đưa ra yêu sách về các quyền lợi trên biển đối với các đảo nhân tạo này, điều mà UNCLOS (Điều 60) nghiêm cấm và phán quyết của tòa cũng nhắc lại (trong các đoạn 305-306).

Đây mới chỉ là hai hành động đáng ngờ của Trung Quốc – đáng tiếc là còn rất nhiều hành động khác.

Khi được tiến hành cùng nhau, những hành động này đặt ra câu hỏi liệu Trung Quốc, với tư cách là một bên tham gia UNCLOS, có thực sự cam kết tuân thủ trật tự quốc tế dựa trên quy tắc hay không, một trật tự mà công ước này cùng các tổ chức pháp lý thừa hành được thiết lập để củng cố.

Những hành động "đáng ngờ" của Trung Quốc tại Biển Đông đặt ra câu hỏi liệu Trung Quốc, với tư cách là một bên tham gia UNCLOS, có thực sự cam kết tuân thủ trật tự quốc tế dựa trên quy tắc hay không?

Thách thức và cơ hội trong thực thi luật pháp quốc tế

Xét tới việc Trung Quốc coi thường phán quyết năm 2016 và cách hành xử hung hăng của nước này, các quốc gia khác nên làm gì để đáp lại hành vi trên? Và - ở mức độ cơ bản hơn – chính xác thì họ có thể làm gì trong quan hệ quốc tế để thể hiện rằng những hành động đơn phương như vậy là không thể chấp nhận được trong khuôn khổ trật tự quốc tế dựa trên quy tắc?

Tất nhiên, tình hình đang diễn ra không phải là một thách thức mới trong quan hệ quốc tế. Những người hoài nghi vẫn thường đặt câu hỏi liệu luật pháp quốc tế có thực sự là “luật pháp” hay không, khi mà chỉ hãn hữu hoặc hoàn toàn không có biện pháp nào bảo đảm rằng các quốc gia sẽ tuân thủ những quy định cụ thể được bao hàm trong đó.

Những người theo chủ nghĩa thực dụng lập luận rằng cộng đồng quốc tế gồm những quốc gia có chủ quyền sẽ hiếm khi tiến hành các hành động tập thể chống lại một nước khác, nhất là khi nước đó có ảnh hưởng kinh tế hoặc sức mạnh quân sự đáng kể, và khi hành vi vi phạm luật pháp quốc tế không đến mức xâm lược trắng trợn.

Xét ở góc độ thực tế, quan hệ quốc tế hiếm khi tạo ra cơ hội cho một nhóm quốc gia thể hiện sự phản đối của họ trước hành vi đáng ngờ của một quốc gia khác, ngoài việc đưa ra các công hàm ngoại giao chính thức vào lúc này hay lúc khác – thứ mà Trung Quốc xưa nay vẫn kiên quyết khẳng định là nước này sẽ không để tâm đến.

Tuy nhiên, đôi khi cũng xuất hiện những cơ hội trong trật tự quốc tế dựa trên quy tắc mà trong đó các quốc gia có thể làm gì đó để thể hiện sự ủng hộ đối với việc giữ gìn trật tự và thể hiện sự phản đối của mình trước hành vi đơn phương làm xói mòn trật tự đó của một quốc gia khác.

Có những thời điểm họ có thể thực hiện một hành động chính thức không thể bị bất kỳ nước thành viên thường trực nào của Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc phủ quyết, kể cả Trung Quốc. Có những lúc họ có thể thực hiện hành động không cần viện đến một cơ quan có quyền tài phán trên toàn thế giới hoặc sức mạnh quân sự to lớn.

Đôi khi họ có thể thực hiện hành động bên trong khuôn khổ luật pháp có thể áp dụng được theo hiệp ước, mà không cần viện dẫn bất kỳ điều khoản mơ hồ nào của công ước. Và đôi khi họ có thể thực hiện hành động để không khiến tình hình leo thang, mà thay vào đó là nhằm đề cập cả “câu chữ và tinh thần” của cơ chế pháp lý mà quốc gia thành viên kia đã vi phạm.

Nói cách khác, vẫn có những cách thức rõ ràng để duy trì pháp quyền quốc tế. Nhưng để làm như vậy, các quốc gia-dân tộc cần suy nghĩ khác đi và nắm bắt cơ hội phi truyền thống...

Một "mỏ neo" trong duy trì luật pháp quốc tế

Trong những tháng tới, cộng đồng quốc tế sẽ có cơ hội để làm chính điều đó: Thể hiện sự ủng hộ đối với trật tự quốc tế dựa trên quy tắc và bày tỏ sự phản đối của mình đối với bất kỳ thành viên nào vi phạm. Vào tháng 6/2020, 167 nước thành viên UNCLOS dự kiến sẽ tham dự kỳ họp thường niên lần thứ 30, nơi các nước sẽ thực hiện một số quyền lợi mang tính thủ tục mà họ được hưởng theo quy định của công ước.

Trong cuộc họp này, các nước thành viên sẽ bầu ra 1/3 số thẩm phán của Tòa án Quốc tế về Luật biển (ITLOS) cho nhiệm kỳ 9 năm sắp tới – một quy trình được ghi rõ trong công ước (Phụ lục VII, Điều 4), diễn ra ba năm một lần. Trong giai đoạn chuẩn bị cho cuộc bỏ phiếu này, các quốc gia thành viên đã đề cử các cá nhân đảm nhiệm cương vị thẩm phán của ITLOS.

Để có đủ 7 ghế thẩm phán cho ITLOS, tổng cộng sẽ có 10 quốc gia thành viên thực hiện quyền đề cử ứng cử viên của mình: Brazil, Cameroon, Chile, Trung Quốc, Italy, Jamaica, Malta, Ukraine, Uruguay và Zimbabwe. Đáng chú ý là Trung Quốc đã đề cử Đoàn Khiết Long, người hiện là Đại sứ Trung Quốc tại Hungary.

Cuộc bầu chọn thẩm phán sắp tới cho ITLOS đem lại cơ hội quý giá cho cộng đồng quốc tế. 167 quốc gia này có một biện pháp hợp pháp, hòa bình và chính đáng để duy trì luật pháp quốc tế: không bỏ phiếu cho ứng cử viên do Trung Quốc giới thiệu vào ITLOS – và thay vào đó là bỏ phiếu cho 7 trong số các ứng cử viên khác.

Cách bỏ phiếu này hoàn toàn hợp pháp, vì mỗi quốc gia thành viên có quyền tự do bỏ phiếu cho ứng cử viên mà mình mong muốn. Bắc Kinh có thể lập luận rằng việc bỏ phiếu chống lại ứng cử viên của Trung Quốc vào ITLOS là “không thân thiện”, nhưng việc bỏ phiếu như vậy hoàn toàn đáp ứng định nghĩa của luật quốc tế về sự đáp trả: “Hành động không thân thiện nhưng không vi phạm nghĩa vụ quốc tế của quốc gia liên quan mặc dù đây có thể là đòn đáp trả lại một hành động sai trái trên phương diện quốc tế”.

Đây là hành động hòa bình, là hành động ngoại giao không sử dụng sức mạnh quân sự. Và đây cũng là cách bỏ phiếu chính đáng. Nói cách khác, hành động này là phản ứng đáp trả một tình huống cụ thể nhằm duy trì mục đích và các thể chế của công lý quốc tế, bằng cách áp đặt chế tài đối với một quốc gia-dân tộc có hành động phá hoại mục đích và các thể chế đó.

Ngoài ra, động thái này sẽ gửi đi một thông điệp tới Chính phủ Trung Quốc rằng những hành vi đáng lên án có thể hủy hoại vị thế của nước này trên trường quốc tế.

Liệu Trung Quốc có xứng đáng giữ một ghế thẩm phán nhiệm kỳ 9 năm tại tòa án được UNCLOS công nhận?

Lý do không bỏ phiếu cho Trung Quốc

So sánh trên cơ sở tiêu chí nghề nghiệp, có thể lập luận rằng trong danh sách các ứng viên năm 2020, sẽ có 7 người đủ tiêu chuẩn hơn ứng cử viên của Trung Quốc cho vị trí thẩm phán ITLOS, do họ có kinh nghiệm trong ngành tư pháp, trong khi tiểu sử của Đoàn Khiết Long cho thấy ông không có hiểu biết trong lĩnh vực này.

Nhưng khi gác sang một bên bất kỳ cuộc thảo luận nào khác về ứng cử viên của Trung Quốc thì điều quan trọng nhất vẫn là vấn đề mang tính nguyên tắc.

Mỗi quốc gia thành viên của UNCLOS phải cân nhắc câu hỏi sau: Liệu Trung Quốc có xứng đáng giữ một ghế thẩm phán nhiệm kỳ 9 năm tại một tòa án được UNCLOS công nhận (trong trường hợp này là ITLOS) hay không, xét tới việc nước này công kích trắng trợn tính hợp pháp của một tòa án khác (Tòa Trọng tài), vốn cũng được chính công ước này công nhận?

Chưa cần xét tới những hành vi vi phạm luật pháp quốc tế nghiêm trọng mà Tòa trọng tài nhận thấy Trung Quốc đã thực hiện tại Biển Đông, mỗi quốc gia nên xem xét ba cách thức mà Trung Quốc đã làm suy yếu căn bản trật tự quốc tế dựa trên quy tắc trong vấn đề này.

Thứ nhất, tòa trọng tài thụ lý và ra phán quyết về vụ kiện Biển Đông là hoàn toàn hợp pháp. Trên thực tế, UNCLOS đã nêu rất rõ 4 tòa án đủ thẩm quyền để giải quyết các tranh chấp theo công ước: Tòa án Công lý Quốc tế (ICJ), ITLOS, “một tòa trọng tài” được thành lập theo một phụ lục của UNCLOS và một “tòa trọng tài đặc biệt” giải quyết một số hạng mục tranh chấp đặc biệt (Điều 287 (1)).

Đáng lưu ý là công ước hoàn toàn không đề cập thứ tự ưu tiên hoặc sự phân cấp giữa 4 cơ quan tư pháp này. Nói cách khác, các cơ quan này được coi là có thẩm quyền pháp lý như nhau trong việc thụ lý và xử lý các tranh chấp theo công ước này. Mỗi nước thành viên quyền “chọn” 1 trong 3 cơ quan tư pháp đầu tiên trong danh sách kể trên để giải quyết tranh chấp với các nước khác liên quan đến việc diễn giải hoặc áp dụng UNCLOS (Điều 287 (1)). Nếu một quốc gia thành viên không tuyên bố cơ quan ưu tiên của mình trong việc giải quyết các tranh chấp liên quan, thì quốc gia đó “coi như chấp nhận sự phân xử” theo phụ lục UNCLOS (Điều 287 (13)).

Trung Quốc chưa bao giờ đưa ra tuyên bố như vậy về ưu tiên lựa chọn cơ chế nào, vì vậy cơ quan hợp pháp và chính đáng duy nhất để thụ lý và xem xét đơn kiện của Philippines theo UNCLOS là một tòa trọng tài.

Thứ hai, tòa trọng tài có thẩm quyền đưa ra phán quyết cuối cùng về việc có quyền xét xử vụ kiện ở Biển Đông hay không. Theo quy định của luật pháp quốc tế, các cơ quan pháp lý thường được trao quyền, hoặc cơ chế pháp lý, để xác định liệu họ có thẩm quyền xét xử các vụ tranh chấp được trình lên hay không.

Theo lời giải thích của một tòa án quốc tế, “đây là một yếu tố cần thiết trong việc thực thi chức năng tư pháp”. Không có yếu tố này, một bên trong vụ việc chỉ cần đưa ra phản đối chính thức, và tất cả mọi thủ tục tố tụng sau đó sẽ phải dừng lại.

Do vậy, trong các hiệp ước cho phép thiết lập tòa án quốc tế và tòa phân xử đều ghi rõ các điều khoản trong đó trao cho các cơ quan phân xử quyền phán quyết cuối cùng đối với thẩm quyền xét xử trong những vụ tranh chấp cụ thể.

Đối với các tranh chấp theo UNCLOS, công ước quy định cụ thể và rõ ràng: “Trong trường xảy ra tranh chấp về việc một tòa án hoặc một tòa trọng tài có thẩm quyền hay không, vấn đề sẽ được giải quyết bằng chính quyết định của tòa án hoặc tòa trọng tài đó” (Điều 288 (4)).

Đáng chú ý là như nhiều điều khoản khác của UNCLOS, cụm từ “một tòa án hoặc tòa trọng tài” bao gồm không chỉ ICJ và ITLOS mà còn cả các tòa phân xử khác như Tòa Trọng tài trong vụ kiện ở Biển Đông.

Sau khi Tòa Trọng tài ra phán quyết cuối cùng về vụ kiện, Trung Quốc đã công kích Tòa Trọng tài “xâm phạm nghiêm trọng thông lệ chung về phân xử quốc tế, hoàn toàn đi chệch khỏi mục tiêu và mục đích của UNCLOS là thúc đẩy việc giải quyết các tranh chấp trong hòa bình, gây tổn hại nghiêm trọng tới tính chính trực và thẩm quyền của UNCLOS, xâm phạm nghiêm trọng các quyền hợp pháp của Trung Quốc với tư cách là một quốc gia có chủ quyền và thành viên của UNCLOS, đồng thời vừa bất công vừa bất hợp pháp”.

Nhưng liệu một quốc gia thành viên chịu ràng buộc về mặt pháp lý với tất cả các điều khoản của UNCLOS, trong đó có cả điều khoản trao quyền cho một tòa phân xử có tiếng nói cuối cùng về vấn đề thẩm quyền xét xử, có được phép coi thường thẩm quyền đó?

Nếu vậy, tất cả các quốc gia thành viên UNCLOS khác, những nước tin rằng quyền và lợi ích của họ đã bị một nước thành viên khác xâm phạm sẽ không đơn giản chỉ là phải chịu bất công, mà họ thậm chí còn không có bất kỳ cơ hội nào để tìm kiếm công lý.

Thứ ba, theo quy định pháp lý, các bên liên quan đến vụ tranh chấp ở Biển Đông có nghĩa vụ chấp hành mọi quyết định của tòa, không chỉ các quyết định thuộc thẩm quyền xét xử mà cả những quyết định dựa vào bản chất sự việc.

Công ước quy định: “Bất kỳ quyết định nào của tòa án có thẩm quyền xét xử theo mục này cũng sẽ là quyết định cuối cùng và sẽ được tất cả các bên liên quan đến tranh chấp tuân thủ” (Điều 296 9(1)). Công ước không quy định “một số” quyết định mà là “bất kỳ” quyết định nào.

Tất cả những quyết định này đều là các quyết định cuối cùng, nghĩa là không bên nào có cơ sở hay cách thức để khiếu nại quyết định của tòa.

Điều này áp dụng với bất kỳ quyết định nào của tòa có thẩm quyền xét xử theo mục này, kể cả quyết định của tòa trọng tài. Ngay sau khi tòa trọng tài đưa ra phán quyết dài 501 trang dựa vào bản chất sự việc, Trung Quốc đã tuyên bố phán quyết này là vô hiệu lực và không có tính ràng buộc.

Tuy nhiên tuyên bố này hoàn toàn đi ngược với nghĩa vụ pháp lý của Trung Quốc theo Công ước. Theo quy định của luật pháp quốc tế, Trung Quốc có nghĩa vụ tuân thủ các quyết định do tòa trọng tài đưa ra.

Tác giả là Giáo sư Luật quốc tế thuộc Trung tâm George C. Marshall về an ninh châu Âu tại Garmisch-Partenkirchen (Đức). Ông từng là cố vấn chính sách đại dương trong Văn phòng Bộ trưởng Quốc phòng Hoa Kỳ và là giáo sư luật quân sự và an ninh hàng hải tại Trung tâm Nghiên cứu An ninh Châu Á-Thái Bình Dương Daniel K. Inouye.

(còn tiếp)

Hồng Phúc