HOÀN THIỆN KHUNG PHÁP LÝ ĐỐI VỚI ĐẤT XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH TRÊN KHÔNG

Quốc hội thảo luận về dự án Luật Đất đai (sửa đổi)

Dự án Luật Đất đai (sửa đổi) đã được Quốc hội tiếp tục cho ý kiến tại Kỳ họp thứ 5. Khi thảo luận về dự luật này, một trong những vấn đề các đại biểu Quốc hội quan tâm là về đất xây dựng công trình ngầm tại Điều 214 dự thảo Luật. Theo đó, dự thảo Luật trình Quốc hội lần này đã được chỉnh lý theo hướng quy định rõ về đất công trình ngầm; Nhà nước khuyến khích và có chính sách hỗ trợ, ưu đãi thực hiện các dự án xây dựng công trình ngầm; quy định nguyên tắc xây dựng công trình ngầm; việc giao đất, cho thuê đất, cấp Giấy chứng nhận đối với đất xây dựng công trình ngầm, quy định người sử dụng đất theo quy định của Luật này được chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại không gian sử dụng đất theo quy định của pháp luật khi được Nhà nước xác định không gian sử dụng đất theo pháp luật về xây dựng, pháp luật về quy hoạch đô thị, pháp luật về kiến trúc.

Thẩm tra nội dung này, Ủy ban Kinh tế đề nghị đánh giá, nghiên cứu kỹ hơn về các nội dung liên quan đến không gian sử dụng đất, đất xây dựng công trình ngầm, đất xây dựng công trình trên không và đưa ra các luận cứ khoa học, báo cáo chi tiết về những khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn quản lý và triển khai hiện nay để từ đó xác định giải pháp hợp lý. Ngoài ra, cần nghiên cứu, rà soát lại các quy định cho thống nhất, có sự liên kết với các luật khác như Luật Quy hoạch đô thị, Luật Xây dựng… và phù hợp với Nghị quyết số 06-NQ/TW của Bộ Chính trị và Nghị quyết số 18-NQ/TW để khai thác, quản lý có hiệu quả, chặt chẽ tài nguyên đặc biệt của quốc gia.

Để bảo đảm tính lâu dài của Luật, các quy định cần phải được xem xét thấu đáo, đi trước đón đầu các vấn đề có thể phát sinh trong tương lai. Do đó, đề nghị Chính phủ chỉ đạo việc theo dõi, đôn đốc sửa đổi các điều, khoản tương ứng trong các văn bản pháp luật về xây dựng, quy hoạch đô thị, kiến trúc để đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật.

Đại biểu Thạch Phước Bình – Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh Trà Vinh

Quan tâm tới chế độ sử dụng đất xây dựng công trình trên không, công trình ngầm, đại biểu Thạch Phước Bình – Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh Trà Vinh cho biết, theo Bộ luật Dân sự năm 2015, người sử dụng đất được sử dụng không gian và lòng đất theo chiều thẳng đứng từ ranh giới của thửa đất. Tại Luật Đất đai năm 2013, phạm vi sử dụng không gian của người sử dụng đất rất rộng, có toàn quyền khai thác, sử dụng khoảng không gian bên trên và trong lòng đất và chỉ bị hạn chế trong một số trường hợp. Như vậy, trên một thửa đất, ở cùng một thời điểm chỉ có một chủ thể khai thác, sử dụng, dẫn đến bất cập trong việc tận dụng tối đa nguồn lực về đất đai.

Bên cạnh đó, Bộ luật Dân sự 2015 đưa ra khái niệm quyền bề mặt là quyền của một chủ thể đối với mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và lòng đất mà quyền sử dụng đất đó thuộc về chủ thể khác (Điều 267); quyền bề mặt được xác lập theo quy định của luật theo thỏa thuận hoặc theo di chúc (Điều 268). Về nội dung, chủ thể quyền bề mặt có quyền khai thác, sử dụng mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và lòng đất thuộc quyền sử dụng của người khác để xây dựng công trình, trồng cây, canh tác và có quyền sở hữu đối với tài sản được tạo lập (Điều 271).

Tuy nhiên, Luật Đất đai vẫn chưa trực tiếp sử dụng cụm từ “quyền bề mặt” nên chưa thực sự đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ hệ thống pháp luật. Việc cụ thể hóa quyền bề mặt trong dự thảo Luật Đất đai còn giúp giải quyết những bất cập khác như đất sử dụng cho hoạt động khoáng sản. Theo đó, điểm đ khoản 2 Điều 199 dự thảo Luật quy định “trường hợp thăm dò, khai thác khoáng sản mà không sử dụng lớp mặt đất hoặc không ảnh hưởng đến việc sử dụng mặt đất thì không phải thuê mặt đất”. Dự thảo Luật chưa quy định rõ nếu không thuê đất mặt thì có phải thuê đất ở tầng ngầm hay không?

Ths.Nguyễn Văn Đỉnh - Chuyên gia pháp lý đầu tư, bất động sản

Về nội dung này, Ths.Nguyễn Văn Đỉnh - Chuyên gia pháp lý đầu tư, bất động sản cho biết, theo luật hiện hành, phạm vi sử dụng không gian của người sử dụng đất là rất rộng, có toàn quyền khai thác, sử dụng khoảng không gian bên trên và trong lòng đất và chỉ bị hạn chế trong một số trường hợp. Như vậy trên một thửa đất, ở cùng một thời điểm chỉ có một chủ thể khai thác, sử dụng, dẫn đến bất cập trong việc tận dụng tối đa nguồn lực đất đai.

Mặt khác, chế độ sử dụng đất xây dựng đối với công trình trên không, công trình ngầm đã được đề cập tại Luật Đất đai năm 2013, tuy nhiên mới dừng lại ở những quy định chung mang tính nguyên tắc. Nghị quyết số 18-NQ/TW đã đề ra nhiệm vụ, giải pháp: "Xây dựng các quy định pháp luật đối với quản lý và sử dụng đất kết hợp đa mục đích: ... Quy định chế độ sử dụng đất xây dựng công trình trên không, công trình ngầm...". Đây là cơ sở để xây dựng Luật Đất đai (sửa đổi) nhằm thể chế hóa chế độ sử dụng đất xây dựng công trình trên không, công trình ngầm nhằm mở rộng quỹ đất, tăng hiệu quả sử dụng đất cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh...

Chuyên gia pháp lý Nguyễn Văn Đỉnh kiến nghị dự thảo Luật cần trực tiếp sử dụng cụm từ "Quyền bề mặt" đã được quy định về nguyên tắc tại Bộ luật Dân sự năm 2015 và quy định cụ thể hơn để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật. Việc cụ thể hóa “quyền bề mặt” trong Luật Đất đai cũng giúp tháo gỡ vướng mắc cho các trường hợp cá nhân, tổ chức có nhu cầu trả tiền để sử dụng đất trên không (xây công trình trên khoảng không gian phía trên bề mặt đất) hoặc sử dụng đất xây dựng công trình ngầm... Đồng thời kiến nghị cơ quan soạn thảo bổ sung cụm từ “quyền bề mặt” và cụ thể hóa khái niệm, căn cứ xác lập, hiệu lực, thời hạn, nội dung, chuyển giao, chấm dứt... quyền bề mặt trong dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi).

Đại biểu Nguyễn Tuấn Anh – Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh Long An

Cũng quan tâm tới quy định đối với đất xây dựng công trình trên không, đại biểu Nguyễn Tuấn Anh – Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh Long An nhận thấy, nội dung này đã được đưa vào dự thảo Luật ngay từ đầu; qua bốn lần cân nhắc, chỉnh sửa, đến nay dự thảo đã bỏ quy định về đất xây dựng công trình trên không. Đại biểu dẫn chứng cụ thể về bất cập thực tiễn liên quan tới nội dung này, đó là có doanh nghiệp được giao hoặc cho thuê đất để xây dựng hai tòa nhà cao tầng, giữa hai tòa nhà này là con đường do nhà nước quản lý. Doanh nghiệp trên đề xuất xây dựng một cây cầu trên không kết nối hai tòa nhà, để xây dựng được hai tòa nhà và hạng mục cây cầu nối trên không thì doanh nghiệp phải được cấp phép xây dựng theo quy định của pháp luật.

Tuy nhiên, hạng mục cầu nối trên không không được cấp phép xây dựng bởi nằm phía trên khoảng không gian của đường giao thông do nhà nước quản lý. Pháp luật hiện hành chưa có quy định điều chỉnh nội dung giao hoặc cho thuê đất xây dựng công trình trên không. Từ ví dụ trên, đại biểu khẳng định, việc thiếu quy định pháp luật về xây dựng công trình trên không đã gây ra vướng mắc trong thực tế. Do đó, cần thiết phải xem xét quy định nội dung này tại dự thảo Luật Đất đai và một số luật khác.

Theo đại biểu, về cơ sở chính trị, Mục 2.8 Nghị quyết số 18-NQ/TW đặt ra nhiệm vụ phải quy định chế độ sử dụng đất xây dựng công trình trên không. Trung ương xác định đây là một trong những điểm mới về chính sách đất đai và giao Quốc hội, Chính phủ sửa đổi Luật Đất đai và các luật khác. Như vậy, việc đưa nội dung trên vào dự thảo Luật chính là thể hiện trách nhiệm của Quốc hội và Chính phủ trong việc thể chế hóa Nghị quyết của Trung ương.

Về cơ sở pháp lý, Điều 267 Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định về quyền bề mặt đối với khoảng không gian trên mặt đất. Điều 271 cũng quy định chủ thể quyền bề mặt có quyền khai thác, sử dụng khoảng không gian trên mặt đất thuộc quyền sở hữu đất của người khác để xây dựng công trình nhưng không được trái với quy định của bộ luật này và pháp luật có liên quan. Như vậy, việc quy định cụ thể về đất xây dựng công trình trên không là cần thiết để thể chế hóa quyền bề mặt được nêu trong Bộ luật Dân sự năm 2015, hạn chế sự thiếu đồng bộ giữa các luật sau khi Luật Đất đai (sửa đổi) được ban hành.

Cùng với đó, về căn cứ thực tiễn, pháp luật hiện hành về đất đai và xây dựng mới chỉ tập trung quy định về đất xây dựng công trình ngầm, công trình trên mặt đất mà chưa có quy định về đất xây dựng công trình trên không, trong khi đây cũng là một trong những tài nguyên quan trọng có thể khai thác. Việc chưa quy định đất xây dựng công trình trên không còn có thể làm ngân sách nhà nước mất đi một nguồn thu. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, việc khai thác, quản lý tốt không gian trên không đã góp phần xây dựng nhiều thành phố hiện đại có cảnh quan đẹp và tạo điều kiện phát triển kinh tế - xã hội. Như vậy, việc quy định về đất xây dựng công trình trên không là đáp ứng đòi hỏi thực tiễn và lấp đầy khoảng trống pháp luật về đất đai, tạo điều kiện thu hút đầu tư của doanh nghiệp nước ngoài có công nghệ tiên tiến, hiện đại.

Từ phân tích trên, đại biểu Nguyễn Tuấn Anh kiến nghị, cơ quan soạn thảo báo cáo rõ về định hướng luật hóa chủ trương của Nghị quyết 18-NQ/TW về đất xây dựng công trình trên không gắn với cụ thể hóa quy định về quyền bề mặt trong Bộ luật Dân sự năm 2015 đối với khoảng không gian trên mặt đất. Chính phủ chỉ đạo việc tiếp tục nghiên cứu, tham khảo kinh nghiệm quốc tế để bổ sung trong dự thảo Luật về đất xây dựng công trình trên không và trình Quốc hội bổ sung các quy định trong Luật Xây dựng và một số luật khác để tạo hành lang pháp lý đầy đủ hơn cho vấn đề này.

Nếu đây là vấn đề mới, khó và trong trường hợp cần tiếp tục kiểm nghiệm trong thực tiễn, đại biểu đề nghị trước tiên cần quy định một số nguyên tắc chung theo hướng mở và giao Chính phủ quy định chi tiết để giải quyết vướng mắc này, đáp ứng kịp thời với sự thay đổi nhanh chóng trong thực tiễn. Đồng thời nhấn mạnh, việc hoàn thiện thể chế pháp luật cần đảm bảo tính lâu dài, tính dự báo và phải đi trước đón đầu các vấn thể có thể phát sinh. Do vậy, việc sửa đổi luật lần này sẽ là cơ hội để hoàn thiện khung pháp lý đối với nhiều vấn đề mới, trong đó có đất xây dựng công trình trên không./.

Minh Thành