Hoàn thiện pháp lý cho giao dịch bảo đảm

Quy định về giao dịch tài sản bảo đảm còn nhiều bất cập.

Ngày 19/3/2021, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 21/2021/NĐ-CP quy định thi hành Bộ luật Dân sự về bảo đảm thực hiện nghĩa vụ với nhiều cơ chế pháp lý cơ bản giải quyết được những bất cập, vướng mắc về tài sản bảo đảm, xác lập, thực hiện biện pháp bảo đảm và xử lý tài sản bảo đảm.

Nghị định được các chủ thể trên thị trường đón nhận và ghi nhận nỗ lực mới, không ngừng của Chính phủ về đảm bảo tính khả thi, minh bạch, thuận lợi cho người dân, doanh nghiệp trong tiếp cận vốn để phục vụ sản xuất - kinh doanh, sinh hoạt và tiêu dùng; khai thác tối đa giá trị kinh tế của tài sản trong nền kinh tế; bảo đảm an toàn tín dụng, giảm thiểu rủi ro pháp lý, chi phí, đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội và hội nhập.

Tuy nhiên, qua thực tiễn thi hành Nghị quyết số 42/2017/QH14 của Quốc hội về thí điểm xử lý nợ xấu của các tổ chức tín dụng, thực tiễn xây dựng Nghị định số 21/2021/NĐ-CP và thực tiễn hoạt động tín dụng, chúng ta có thể nhận thấy, để đặt đúng vai trò của các biện pháp bảo đảm thực hiện nghĩa vụ như là một trong các công cụ pháp lý quan trọng nhất, hữu hiệu nhất trong phòng ngừa, giảm thiểu nợ xấu tín dụng nói riêng, nợ xấu của nền kinh tế nói chung, khơi thông nguồn vốn cho nền kinh tế, cho người dân, doanh nghiệp thì vẫn còn có những vấn đề pháp lý nằm ngoài thẩm quyền của Chính phủ, chưa được và cũng không thể giải quyết trong Nghị định của Chính phủ.

Hiệu quả, hiệu lực và sự an toàn pháp lý của hợp đồng bảo đảm, biện pháp bảo đảm và trong xử lý tài sản bảo đảm phụ thuộc rất nhiều về tính minh bạch, công khai về tài sản được dùng để bảo đảm, biện pháp bảo đảm được áp dụng và cơ chế cung cấp thông tin cho các chủ thể liên quan.

Thực tế này đặt ra một yêu cầu khách quan là, trên cơ sở các nguyên tắc, quy định chung về quan hệ dân sự, bảo đảm thực hiện nghĩa vụ quy định trong luật chung là Bộ luật Dân sự thì cơ quan có thẩm quyền cần tiếp tục nghiên cứu một cách cơ bản, chiến lược về điều chỉnh các vấn đề pháp lý đặc thù trong xác lập, thực hiện các biện pháp bảo đảm, trong giải quyết mối quan hệ về lợi ích giữa bên bảo đảm, bên nhận bảo đảm, người có nghĩa vụ được bảo đảm, chủ thể khác có liên quan với lợi ích chung của toàn bộ nền kinh tế; về đăng ký biện pháp bảo đảm và hiệu quả hoạt động của cơ quan đăng ký, hệ thống đăng ký.

Trên cơ sơ đó, kịp thời tham mưu, đề xuất Chính phủ, Quốc hội hoàn thiện hành lang pháp lý theo hướng ổn định hơn, có tính hệ thống hơn và có hiệu lực pháp lý cao về biện pháp bảo đảm thực hiện nghĩa vụ, đúng với tinh thần của Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng: “Tập trung thực hiện đồng bộ các giải pháp để sớm hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý, điều hành kinh tế vĩ mô và năng lực phục vụ, hỗ trợ phát triển của Nhà nước. Giải quyết tốt hơn mối quan hệ giữa Nhà nước, thị trường và xã hội; giữa Nhà nước, doanh nghiệp và người dân. Khắc phục những điểm nghẽn cản trở sự phát triển của đất nước, nhất là về thể chế, chính sách”.

Trong đó, việc nghiên cứu, đề xuất cần làm rõ các nội dung pháp lý sau đây:

Thứ nhất, về quan hệ giữa bên nhận bảo đảm với chủ thể khác cùng có lợi ích trên tài sản đang được dùng để bảo đảm.

Thực tiễn giao dịch dân sự cho thấy, tài sản bảo đảm không chỉ đơn giản là được dùng để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ, mà còn là hàng hóa, đối tượng của các giao dịch dân sự khác hoặc đối tượng của quản lý nhà nước, đối tượng tranh chấp hoặc thi hành án.

Do đó, hiển nhiên không chỉ có bên nhận bảo đảm có lợi ích trên tài sản bảo đảm, mà còn có thể có nhiều chủ thể khác cùng có lợi ích, thậm chí xung đột về lợi ích với bên nhận bảo đảm.

Những chủ thể này có thể là: bên nhận bảo đảm khác; chủ thể xác lập, thực hiện dịch vụ gia công, gửi giữ, vận chuyển tài sản đang dùng để bảo đảm; chủ thể mua hàng hóa, mua công cụ chuyển nhượng, mua chứng thư bảo đảm; chủ thể có tài sản gắn liền, có hàng hóa bị sáp nhập, hợp nhất, trộn lẫn vào tài sản bảo đảm; chủ thể thuê, cho thuê tài sản; chủ thể cấp hợp đồng li-xăng; chủ thể ký gửi; chủ thể có lợi ích đối với tiền gửi tại tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài; chủ thể đầu tư vào tài sản; chủ thể nhận chuyển giao quỹ; người lao động và người sử dụng lao động; quản tài viên trong giải quyết phá sản; cơ quan thuế; cơ quan thi hành án…

Để xử lý các mối quan hệ về lợi ích như trên, đòi hỏi một cơ chế pháp lý đa dạng, phức tạp về xác lập thứ tự thực hiện quyền ưu tiên, trong đó nhà làm luật phải giải quyết được giữa hạn chế quyền của chủ thể này với xác lập quyền ưu tiên cho chủ thể khác; giữa tôn trọng bình đẳng, không phân biệt đối xử với đảm bảo lợi ích chung của cả nền kinh tế; giữa quyền của bên nhận bảo đảm trong truy đòi, xử lý tài sản bảo đảm với quyền lợi của chủ thể ngay tình, người yếu thế; giữa bảo đảm quyền lợi tư và quyền lợi công cộng…

Thứ hai, về quyền của bên nhận bảo đảm được lựa chọn hoặc được hỗ trợ công cụ pháp lý trong tiếp cận được, nắm giữ được tài sản bảo đảm.

Thực tiễn giải quyết quan hệ bảo đảm thực hiện nghĩa vụ thời gian qua cho thấy, mặc dù Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 42/2017/QH14 về thí điểm xử lý nợ xấu của các tổ chức tín dụng, Tòa án nhân dân tối cao cũng đã ban hành Nghị quyết số 03/2018/NQ-HĐTP hướng dẫn áp dụng một số quy định của pháp luật trong giải quyết tranh chấp về xử lý nợ xấu, tài sản bảo đảm của khoản nợ xấu, nhưng vẫn còn hiện tượng khá phổ biến là bên bảo đảm không hợp tác hoặc có hành vi cản trở, gây khó khăn cho bên nhận bảo đảm xử lý tài sản bảo đảm để thu hồi nợ.

Thực tế này đã làm cho tổ chức tín dụng gặp nhiều khó khăn trong việc tiếp cận tài sản bảo đảm, xử lý được tài sản bảo đảm nên buộc phải áp dụng nhiều giải pháp khác nhau để khắc phục, dẫn tới làm tăng đáng kể chi phí về thời gian, nguồn lực và rủi ro pháp lý.

Trường hợp tổ chức tín dụng lựa chọn phương thức yêu cầu tòa án buộc bên bảo đảm, bên giữ tài sản bảo đảm giao tài sản bảo đảm thì yêu cầu này thường ít được áp dụng thủ tục tố tụng rút gọn, dẫn tới việc giải quyết vụ việc trong nhiều trường hợp kéo dài, không kịp thời, tiếp tục làm gia tăng chi phí, rủi ro pháp lý, làm lỡ cơ hội về kinh doanh, đầu tư và có thể tác động đến sự ổn định của kinh tế vĩ mô.

Giải quyết vấn đề này, nhà làm luật cần phải có chính sách, cơ chế pháp lý nhất quán, ổn định, đồng bộ về giao tài sản bảo đảm cho bên nhận bảo đảm xử lý trên cơ sở thực thi đầy đủ nguyên tắc tự do, tự nguyện cam kết, thỏa thuận và tự chịu trách nhiệm dân sự đã được ghi nhận trong Bộ luật Dân sự.

Trong đó, cần xác định áp dụng thủ tục tố tụng rút gọn là chính sách, cơ chế pháp lý ưu tiên, quan trọng nhất trong giải quyết yêu cầu về giao tài sản bảo đảm cho bên nhận bảo đảm để xử lý thu hồi nợ và xác định là giải pháp tốt nhất trong giải quyết mối quan hệ giữa nhà nước, thị trường và xã hội; giữa nhà nước, doanh nghiệp và người dân, khắc phục ngay được những điểm nghẽn về bảo đảm thực hiện nghĩa vụ, điểm nghẽn cản trở sự phát triển của nền kinh tế.

Thực hiện thủ tục tố tụng rút gọn trong giao tài sản bảo đảm cần dựa trên căn cứ, điều kiện đơn giản, tôn trọng hiệu lực pháp lý của hợp đồng bảo đảm, hiệu lực pháp lý của đăng ký biện pháp bảo đảm, tôn trọng quyền truy đòi tài sản bảo đảm của bên nhận bảo đảm.

Trường hợp hợp đồng bảo đảm đã được công chứng, chứng thực, biện pháp bảo đảm đã được đăng ký tại cá nhân, tổ chức thẩm quyền thì tòa án cần cho phép áp dụng thi hành ngay.

Cùng với thủ tục tố tụng rút gọn, cũng cần có cơ chế thi hành án dân sự tương ứng để bảo đảm tính khả thi, kịp thời trong thi hành quyết định của tòa án, phù hợp với mục đích của áp dụng thủ tục rút gọn trong giao tài sản để xử lý.

Đồng thời, để hạn chế rủi ro pháp lý, tránh việc lạm quyền, trục lợi trong công chứng, chứng thực hợp đồngvà đăng ký để được áp dụng thủ tục tố tụng rút gọn, nhà làm luật cần quy định cơ chế hậu kiểm, phân tách, xử lý rõ ràng, cụ thể trách nhiệm của cá nhân, tổ chức có thẩm quyền trong công chứng, chứng thực hợp đồng bảo đảm, đăng ký biện pháp bảo đảm, của các bên trong hợp đồng bảo đảm, biện pháp bảo đảm và của chủ thể khác có liên quan.

Có nhiều chủ thể khác cùng có lợi ích, thậm chí xung đột về lợi ích với bên nhận bảo đảm.

Bên cạnh áp dụng thủ tục tố tụng rút gọn trong giao tài sản bảo đảm, nhà làm luật cũng cần xem xét, quy định minh bạch, cụ thể và linh hoạt để bên nhận bảo đảm có thể tự bảo vệ quyền dân sự của mình đối với tài sản bảo đảm theo tinh thần quy định tại Điều 11 và Điều 12 của Bộ luật Dân sự và trong thực hiện quyền truy đòi tài sản bảo đảm, thay thế cho việc thu giữ tài sản vốn còn có nhiều ý kiến trái chiều, giảm thiểu gánh nặng cho cơ quan tố tụng, thi hành án và các chi phí xã hội khác. Trong đó:

(i) Có thể quy định không giới hạn việc bên nhận bảo đảm được nhận chính tài sản bảo đảm để thay thế việc thực hiện nghĩa vụ được bảo đảm, công nhận quyền sở hữu của bên nhận bảo đảm đối với tài sản bảo đảm trong trường hợp này với những điều kiện, thủ tục thuận lợi. Trên cơ sở đó, bên nhận bảo đảm có thể thực hiện được quyền năng đầy đủ nhất của chủ sở hữu trong bảo vệ quyền sở hữu, trong định đoạt tài sản bảo đảm để thu hồi nợ.

Quy định bên nhận bảo đảm được xác lập quyền hưởng dụng theo quy định của luật trên tài sản bảo đảm khi nghĩa vụ được bảo đảm thực hiện bị vi phạm.

Việc trao quyền này có ý nghĩa quan trọng, vừa giúp bên nhận bảo đảm được trực tiếp khai thác, sử dụng tài sản bảo đảm thay cho việc thu hồi nợ, vừa giữ được sự ổn định, không gây xáo trộn các giao dịch liên quan, quyền lợi của chủ thể liên quan, nhất là đối với trường hợp tài sản bảo đảm là giấy tờ có giá, chứng khoán, số dư tiền gửi, tài sản hình thành từ vốn góp, quyền tài sản phát sinh từ hợp đồng, quyền tài sản trong lĩnh vực sở hữu trí tuệ, công nghệ thông tin, hoạt động khoa học, công nghệ, hàng hóa luân chuyển, kho hàng…

(ii) Quy định bên nhận bảo đảm được lựa chọn thỏa thuận với chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất về việc xác lập, thực hiện biện pháp cầm cố tài sản hay biện pháp thế chấp tài sản. Việc ghi nhận tài sản gắn liền với đất được dùng để cầm cố có thể đảm bảo hơn về tính khả thi hơn đối với những nghĩa vụ được bảo đảm có đặc thù nhất định như có nguy cơ rủi ro cao trong trả nợ, thời hạn thực hiện nghĩa vụ ngắn, tài sản dùng để bảo đảm đang ở trạng thái tĩnh không đưa vào giao dịch hoặc không sử dụng trong sinh hoạt, sản xuất - kinh doanh…

Áp dụng biện pháp cầm cố trong nhiều trường hợp sẽ giúp bên nhận bảo đảm nắm giữ được tài sản bảo đảm từ thời điểm xác lập biện pháp bảo đảm, hạn chế rủi ro của biện pháp thế chấp trong giao tài sài sản bảo đảm để xử lý.

(iii) Cụ thể hóa những trường hợp bên nhận bảo đảm có thể trực tiếp tiếp cận, nắm giữ, thu giữ ngay tài sản bảo đảm để xử lý không cần phải qua thủ tục tố tụng, không cần phải sự ủy quyền hay đồng ý của bên bảo đảm, nhất là đối với trường hợp ngăn chặn việc tẩu tán, phá hủy tài sản bảo đảm, ngăn chặn việc hư hỏng, giảm sút giá trị tài sản bảo đảm do tác động của con người, môi trường tự nhiên hoặc kịp thời xử lý tài sản bảo đảm để có được hiệu quả tốt nhất về giá trị tài sản, hài hòa được giữa lợi ích của bên bảo đảm, bên nhận bảo đảm và chủ thể khác trong các quan hệ liên quan.

Thứ ba, về đảm bảo lợi ích tư và lợi ích công cộng trong trường hợp tài sản đang được dùng để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ trở thành đối tượng của hoạt động quản lý hành chính nhà nước, trong tố tụng và thi hành án.

Pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, tố tụng và thi hành án hiện hành cơ bản đã có những quy định riêng về giải quyết tài sản đang dùng để bảo đảm trở thành vật chứng, tang vật trong giải quyết, xử lý vụ việc về xử lý vi phạm hành chính, tố tụng hoặc thi hành án và cũng đã có sự tôn trọng quyền của bên nhận bảo đảm đối với tài sản này.

Tuy nhiên, giữa việc tôn trọng quyền và giao lại kịp thời tài sản bảo đảm cho bên nhận bảo đảm còn chưa thực sự đồng bộ, thống nhất giữa pháp luật liên quan, đặc biệt trong giải quyết mối quan hệ giữa lợi ích tư và lợi ích công cộng, giữa hiệu quả của hoạt động xử lý vi phạm hành chính, tố tụng và thi hành án với hiệu quả của việc xử lý tài sản bảo đảm trong thu hồi nợ (trong nhiều trường hợp là nợ xấu của nền kinh tế).

Về nguyên tắc pháp lý, việc quản lý, xử lý tang vật, vật chứng trong hoạt động điều tra, truy tố, xét xử hoặc thi hành án phải thực hiện theo thẩm quyền, thủ tục quy định tại pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, tố tụng và thi hành án. Điều này dẫn tới mâu thuẫn giữa nhu cầu, mục đích của việc quản lý, xử lý tài sản để thực hiện một thủ tục công với nhu cầu, mục đích quản lý, xử lý tài sản để đáp ứng một quan hệ kinh tế, lợi ích kinh tế cụ thể.

Thực tế thời gian qua, đã có trường hợp tài sản được giữ trong thời gian dài, không cần thiết tại cơ quan có thẩm quyền hoặc cơ quan có thẩm quyền quản lý tài sản đang là tang vật, vật chứng không đủ nguồn nhân lực, vật lực để bảo quản tốt nhất, phù hợp với tính chất của từng tài sản dẫn tới tài sản được bảo quản không phù hợp, làm tăng độ hao mòn tự nhiên hoặc làm hư hỏng, giảm sút giá trị tài sản.

Xử lý vấn đề này, nhà làm luật cần quy định cơ chế pháp lý phù hợp hơn, giải quyết linh hoạt, hài hòa giữa lợi ích công cộng và lợi ích tư, nhất là trong việc giảm thiểu rủi ro về giá trị tài sản, đảm bảo hiệu quả giữa giải quyết, xử lý vụ việc về xử lý vi phạm hành chính, tố tụng, thi hành án nhưng vẫn phải kịp thời thực hiện quyền của bên nhận bảo đảm, giảm thiểu nguy cơ phát sinh nợ xấu trong tín dụng, nợ xấu cho nền kinh tế.

Thứ tư, về ủy thác, đại lý trong nhận bảo đảm.

Trong quá trình xây dựng Nghị định số 21/2021/NĐ-CP, Hiệp hội Ngân hàng Việt Nam, nhiều tổ chức tín dụng, IFC thuộc WorldBank và một số chuyên gia có đề nghị Chính phủ ghi nhận việc nhận bảo đảm thông qua ủy thác, đại lý.

Đây là đề nghị chính đáng, phù hợp cơ chế pháp lý thực hiện quyền dân sự - chủ thể quyền có thể lựa chọn trực tiếp thực hiện quyền hoặc thực hiện thông qua chủ thể khác, trong đó có đại diện theo ủy quyền hoặc đại lý, ủy thác.

Tuy nhiên, nếu như đại diện theo ủy quyền đã có cơ chế pháp lý đầy đủ trong Bộ luật Dân sự, luật khác liên quan thì đại lý, ủy thác về cơ bản mới chỉ được quy định trong pháp luật về thương mại, chưa có cơ chế pháp lý cụ thể về đại lý, ủy thác nhận bảo đảm và việc nhận đại lý, ủy thác trong trường hợp này cũng liên quan nhiều đến quản lý nhà nước về nghiệp vụ ngân hàng theo quy định tại Luật Ngân hàng, Luật Các tổ chức tín dụng.

Do đó, để kịp thời ghi nhận, tôn trọng quyền được lựa chọn cơ chế thực hiện quyền trong nhận bảo đảm, phù hợp với quản lý nhà nước về nghiệp vụ ngân hàng, năng lực chủ thể của các bên trong ủy thác, đại lý và việc giới hạn thực hiện quyền trong nhận bảo đảm thì nhà làm luật cần luật hóa những vấn đề này để có sự thống nhất trong quy định pháp luật, áp dụng, thi hành pháp luật.

Thứ năm, cung cấp thông tin về tài sản bảo đảm và đăng ký biện pháp bảo đảm.

Hiệu quả, hiệu lực và sự an toàn pháp lý của hợp đồng bảo đảm, biện pháp bảo đảm và trong xử lý tài sản bảo đảm phụ thuộc rất nhiều vào tính minh bạch, công khai về tài sản được dùng để bảo đảm, biện pháp bảo đảm được áp dụng và cơ chế cung cấp thông tin cho các chủ thể liên quan.

Pháp luật hiện hành và hệ thống đăng ký biện pháp bảo đảm hiện hành đã thuận lợi hơn cho người dân, doanh nghiệp trong bảo đảm thực hiện nghĩa vụ.

Tuy nhiên, hành lang pháp lý cơ bản mới chỉ dừng lại ở cấp Nghị định của Chính phủ, Thông tư của các bộ quản lý nhà nước liên quan, dẫn tới chưa thực sự đáp ứng tính đồng bộ, thống nhất và có hiệu lực pháp lý không cao trong xử lý các vấn đề liên quan tổ chức, hoạt động của các cơ quan liên quan, trong việc liên thông cơ sở dữ liệu về tài sản, biến động tài sản, giao dịch giữa các thị trường hàng hóa và dich vụ, thị trường vốn, thị trường bất động sản, thị trường khoa học công nghệ và thị trường lao động.

Để kịp thời triển khai nội dung các văn kiện tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng về tiếp tục hoàn thiện thể chế, phát triển đầy đủ, đồng bộ các yếu tố thị trường, các loại thị trường; cải cách thể chế về quyền tài sản, tập trung vào các khâu đăng ký sở hữu và sử dụng tài sản, xử lý tài sản thế chấp ngân hàng, thủ tục phá sản…, nhà làm luật cần luật hóa cơ chế pháp lý xây dựng, khai thác cơ sở dữ liệu quốc gia về đăng ký biện pháp bảo đảm, cơ chế nâng cao, hoàn thiện hệ thống, thủ tục đăng ký và các thiết chế đăng ký hiện hành.

Nguyễn Hồng Hải