Kinh nghiệm quốc tế về quản lý vốn của DNNN

Bài học từ OECD và các nền kinh tế phát triển về quản trị vốn DNNN

Không chỉ tại Việt Nam, các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) là những chủ thể quan trọng trong nền kinh tế. Theo OECD vào năm 2023, các DNNN chiếm 126 trong số 500 công ty lớn nhất thế giới theo doanh thu và chiếm 12% tổng vốn hóa thị trường toàn cầu. Nhiều doanh nghiệp trong số này hoạt động trong các lĩnh vực chiến lược, chẳng hạn như năng lượng, vận tải hoặc công nghiệp nặng, cũng như các lĩnh vực nhằm thúc đẩy an sinh xã hội, phát triển bền vững, tài chính và dịch vụ công cộng.

Ở một số quốc gia, DNNN chiếm số lượng lớn và đóng góp đáng kể vào GDP; trong khi ở những quốc gia khác, DNNN ít hơn nhưng tập trung vào các lĩnh vực có tầm quan trọng chiến lược như dịch vụ công. Dù theo mô hình nào, quản trị tài chính lành mạnh của DNNN không chỉ phản ánh chất lượng quản lý tài chính của nền kinh tế, mà còn góp phần nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực. Đồng thời, đây cũng là nền tảng quan trọng nâng cao hiệu quả hoạt động của khu vực này.

Quản trị tài chính lành mạnh được đánh giá trên nhiều góc độ và tiêu chí. Một trong những tiêu chí đầu tiên là các DNNN cần có một cơ cấu vốn tối ưu, phù hợp với trình độ phát triển và ngành nghề, lĩnh vực, các dự án của DNNN đó. Ở hầu hết các nền kinh tế thuộc OECD và thị trường phát triển, quyết định về cơ cấu vốn của DNNN chủ yếu thuộc thẩm quyền của hội đồng quản trị và ban điều hành, trong khi cơ quan chức năng thực hiện vai trò giám sát với các mức độ khác nhau.

Tại một số quốc gia, mức độ can thiệp của Chính phủ vào các quyết định này khá hạn chế. Chẳng hạn tại Lithuania, trách nhiệm của hội đồng quản trị đối với việc quyết định cơ cấu vốn của DNNN được quy định rõ trong luật.

Tuy nhiên, ở một số quốc gia khác, các quyết định về cơ cấu vốn của hội đồng quản trị vẫn phải tuân theo các quy định của Chính phủ. Tại các nước này, Chính phủ đưa ra các nguyên tắc hoặc khung định hướng về cơ cấu vốn tối ưu. Một số nước khác như: Úc, Ireland, Hà Lan, New Zealand, Thụy Điển và Thụy Sĩ đều có quy định hoặc hướng dẫn liên quan đến cơ cấu vốn mục tiêu của DNNN.

Ở một số nền kinh tế, các bộ, ngành hay cơ quan có chức năng thực thi quyền sở hữu tại DNNN chịu trách nhiệm chính trong các quyết định về cơ cấu vốn. Tất cả các quyết định về cơ cấu vốn đều phải được cơ quan thực thi chức năng sở hữu nhà nước phê duyệt trực tiếp. Chẳng hạn tại Canada và Estonia, hội đồng quản trị và ban điều hành DNNN đưa ra các đề xuất về cơ cấu vốn, sau đó được xem xét bởi các cơ quan có liên quan như Kho bạc, Bộ Tài chính hay các bộ chuyên ngành thực thi quyền sở hữu đối với DNNN. Riêng tại Estonia, mục tiêu cơ cấu vốn hằng năm của doanh nghiệp được thống nhất giữa cơ quan đại diện chủ sở hữu và hội đồng quản trị trên cơ sở dự báo hiệu quả tài chính, nhu cầu đầu tư cũng như mức cổ tức dự kiến.

DNNN cân bằng tỷ suất lợi nhuận với nghĩa vụ dịch vụ công

Tỷ suất lợi nhuận phản ánh mức độ hiệu quả trong việc DNNN sử dụng nguồn vốn sẵn có để tạo ra giá trị thông qua các hoạt động thương mại và sản xuất kinh doanh. Khi các DNNN vận hành hoàn toàn theo các nguyên tắc thị trường và được yêu cầu đạt tỷ suất lợi nhuận tương đương với doanh nghiệp tư nhân sẽ góp phần thúc đẩy phân bổ nguồn vốn hiệu quả hơn trong toàn nền kinh tế, bảo đảm dòng vốn được chuyển tới những hoạt động có hiệu quả cao nhất.

Tuy nhiên, việc xác định mức tỷ suất lợi nhuận phù hợp có thể gặp khó khăn khi các DNNN tham gia cả hoạt động thương mại và phi thương mại, đặc biệt nếu các hoạt động đó không được tách biệt về mặt cấu trúc tổ chức, thực hiện và sản xuất kinh doanh. Trong trường hợp DNNN vừa phải cung cấp dịch vụ công với chi phí thấp hơn thị trường vừa phải duy trì lợi nhuận thương mại sẽ tạo ra gánh nặng không cần thiết và không phù hợp với yêu cầu duy trì tính trung lập, công bằng trong cạnh tranh. Vì vậy, OECD khuyến nghị chi phí thực hiện các nhiệm vụ phi thương mại mang tính an sinh xã hội hoặc dịch vụ công nên được bù đắp thông qua các khoản trợ cấp có mục tiêu. Còn các yêu cầu về tỷ suất lợi nhuận thương mại chỉ nên áp dụng đối với các hoạt động kinh doanh mang tính thương mại của DNNN.

Song việc duy trì một sân chơi bình đẳng không có nghĩa là các DNNN không nên nhận được hỗ trợ từ nhà nước. Những bù đắp thỏa đáng cho bất kỳ nghĩa vụ cung cấp dịch vụ công hay dịch vụ xã hội cơ bản nào do DNNN cung cấp đều có ý nghĩa quan trọng để đảm bảo các DNNN không bị bất lợi về mặt thương mại so với các đối thủ cạnh tranh tư nhân.

Tuy nhiên, sự hỗ trợ của nhà nước dành cho các DNNN cần được điều chỉnh phù hợp với chi phí phát sinh liên quan đến nghĩa vụ cung ứng dịch vụ công đó. Điều này có thể gặp khó khăn khi không có sự tách biệt giữa các hoạt động thương mại và chính sách công trong nội bộ DNNN. Ở hầu hết các quốc gia, nhà nước thường hỗ trợ các DNNN để bù đắp cho các nghĩa vụ dịch vụ công. Song việc chi trả cổ tức quá mức có thể ảnh hưởng tới sự bền vững về tài chính và hoạt động thương mại của các DNNN. Ngược lại, các khoản hỗ trợ từ nhà nước nếu được triển khai hợp lý trở thành nguồn vốn rẻ mang lại lợi thế cạnh tranh.

Việc bảo đảm tính trung lập trong cạnh tranh giữa các DNNN và doanh nghiệp tư nhân không đồng nghĩa với việc DNNN không nên được nhận hỗ trợ từ nhà nước. Trên thực tế, ngoài các hoạt động thương mại thuần túy, các DNNN thường phải đối mặt với những nghĩa vụ chính sách công không hề nhỏ. Vì vậy, việc bù đắp thỏa đáng cho các DNNN đối với những nghĩa vụ này là rất quan trọng để đảm bảo rằng họ không bị bất lợi về mặt cạnh tranh trong việc theo đuổi các mục tiêu thương mại của mình. Tuy nhiên, để đảm bảo sự hỗ trợ của nhà nước không vi phạm nguyên tắc và công bằng trong cạnh tranh, các khoản bù đắp cần được điều chỉnh phù hợp với chi phí bổ sung mà các nghĩa vụ chính sách công áp đặt lên DNNN. Việc phân bổ chính xác chi phí này có thể được thực hiện thuận lợi hơn khi DNNN tách bạch rõ ràng giữa các hoạt động thương mại và phi thương mại.

Tại các quốc gia cung cấp hỗ trợ nhà nước cho các DNNN, hình thức hỗ trợ có thể bao gồm bơm vốn trực tiếp song song với việc tăng vốn chủ sở hữu; trợ cấp trực tiếp để bù đắp chi phí phát sinh từ các nghĩa vụ dịch vụ công, thường được thực hiện thông qua các thỏa thuận dịch vụ công; và giảm tỷ suất lợi nhuận yêu cầu hay mức đóng góp cho ngân sách nhà nước (NSNN) đối với các DNNN tham gia cả hoạt động thương mại và phi thương mại.

Trong quá trình hoạt động, doanh nghiệp có thể thực hiện tái cơ cấu vốn nhằm điều chỉnh cơ cấu tài chính cho phù hợp với nhu cầu phát triển. Việc tái cơ cấu này thường được thực hiện dưới nhiều hình thức, bao gồm phát hành và mua cổ phiếu mới (bơm vốn); cung cấp vốn mà không tăng cổ phiếu tương ứng (chuyển vốn) hoặc thay đổi đáng kể tỷ lệ nợ và vốn chủ sở hữu như tái cơ cấu vốn bằng đòn bẩy tài chính. Đối với các DNNN nói riêng, động cơ đằng sau việc tái cơ cấu vốn rất đa dạng và bao gồm: bơm hoặc chuyển vốn để tài trợ cho các dự án đầu tư có thời hạn ví dụ như xây dựng cơ sở hạ tầng đường sắt mới hoặc để hỗ trợ các công ty đang gặp khó khăn; chuyển vốn định kỳ để bù đắp cho việc thực hiện các nghĩa vụ dịch vụ công; và thay đổi tỷ lệ cơ cấu vốn để chuẩn bị cho DNNN cổ phần hóa.

Để bảo đảm cạnh tranh công bằng với khu vực tư nhân, các điều kiện tái cơ cấu vốn của DNNN cần được thiết kế phù hợp với thông lệ thị trường và các nguyên tắc áp dụng đối với doanh nghiệp tư nhân. Trong đó, đặc biệt cần lưu ý đến chi phí vốn phát sinh từ các hoạt động tái cấp vốn cho DNNN. Khi tái cấp vốn cho các DNNN diễn ra mà không có sự tăng vốn chủ sở hữu tương ứng chẳng hạn như dưới hình thức trợ cấp, hoặc khi không có tỷ suất lợi nhuận thương mại tối thiểu đối với khoản đầu tư, thì các DNNN thực chất đang nhận được nguồn vốn chủ sở hữu với chi phí thấp hơn lãi suất thị trường. Vì vậy, để đảm bảo chi phí vốn chủ sở hữu phù hợp với thị trường, các cơ quan quản lý có thể yêu cầu việc tái cấp vốn từ NSNN chỉ được thực hiện sau khi chứng minh được hiệu quả kinh tế, tài chính thể hiện qua tỷ suất lợi nhuận tối thiểu dự kiến trên vốn chủ sở hữu phù hợp với mức tương đương với khu vực tư nhân.

Ở nhiều quốc gia, DNNN chủ yếu tiếp cận vốn thông qua thị trường thương mại, đây là kênh huy động phổ biến nhất. Một số doanh nghiệp quy mô lớn còn mở rộng nguồn vốn thông qua phát hành cổ phiếu trên thị trường chứng khoán. Trong khi đó, tại một số ít quốc gia, DNNN vẫn có thể tiếp cận nguồn vốn vay trực tiếp từ NSNN.

Đối với các DNNN hoạt động theo cơ chế thị trường và ít chịu sự can thiệp trực tiếp của Chính phủ trong quản trị, việc giám sát hoạt động huy động vốn vay không phải lúc nào cũng đầy đủ và kịp thời. Tại phần lớn các quốc gia, DNNN không được hưởng bảo lãnh của Chính phủ đối với các khoản nợ thương mại. Tuy nhiên, trên thực tế vẫn tồn tại nhiều trường hợp ngoại lệ, đặc biệt là với các DNNN cung cấp dịch vụ công được hưởng lợi từ cơ chế bảo lãnh này.

Đảm bảo nguyên tắc cạnh tranh trên thị trường

Nhiều chính phủ thuộc OECD đã tái định hướng cách tiếp cận việc tài trợ cho các DNNN theo hướng nâng cao tính chuyên nghiệp trong thực thi quyền sở hữu, quản trị, điều hành, đưa DNNN tiếp cận gần hơn với các tiêu chuẩn quản trị tài chính đã được chấp nhận rộng rãi. Điều này trái ngược với thực tế ở những thập kỷ trước, khi các DNNN ở một số quốc gia được quản lý chặt chẽ, do đó ảnh hưởng tới năng lực hoạt động thương mại của các DNNN. Hoặc trong một số trường hợp, DNNN được coi là nơi để giữ các khoản dự trữ ngân sách dư thừa, dẫn đến tình trạng cấp vốn quá mức và quản lý nguồn lực công kém hiệu quả.

Tuy nhiên, hoạt động quản lý và giám sát hoạt động của DNNN vẫn còn nhiều thách thức đặc biệt là đối với các DNNN phải thực hiện mục tiêu kép: đạt được lợi nhuận thương mại và cung cấp dịch vụ công. Chẳng hạn, dù các DNNN ở một số quốc gia phải tuân thủ các yêu cầu rõ ràng về tỷ suất lợi nhuận, nhưng rất khó để đánh giá liệu chúng có thể so sánh được với các yêu cầu áp đặt lên các doanh nghiệp tư nhân hay không, đặc biệt là trong trường hợp không có sự tách biệt về cấu trúc giữa các hoạt động thương mại và phi thương mại của các DNNN. Hiện chỉ một số ít quốc gia đã thiết lập các cơ chế để đảm bảo việc tái cấp vốn cho các DNNN diễn ra theo các điều khoản phù hợp với thị trường. Còn lại hầu hết các quốc gia EU đều tuân thủ các quy định về trợ cấp nhà nước, nghiêm cấm cung cấp trợ cấp nhà nước cho các mục đích khác ngoài dịch vụ công cộng.

Từ thực tế trên có thể khẳng định quản trị tài chính tốt là chìa khóa để đảm bảo các DNNN tạo ra giá trị cho chủ sở hữu và cuối cùng là góp phần vào việc phân bổ nguồn vốn hiệu quả trong nền kinh tế nói chung. Về mặt tài chính, giá trị sẽ được tạo ra khi doanh thu của công ty vượt chi phí, khi tỷ suất lợi nhuận ròng do hoạt động của công ty tạo ra vượt quá tỷ suất lợi nhuận mà các nhà cung cấp vốn (người cho vay, chủ sở hữu và cổ đông) yêu cầu. Trong trường hợp các DNNN, việc xác định chính xác chi phí vốn và lợi nhuận tương ứng có thể là một thách thức, đặc biệt đối với các DNNN có mục tiêu kép là hoạt động có lợi nhuận trên thị trường thương mại và cung cấp dịch vụ công cộng. Trong những trường hợp như vậy, nếu không có sự phân tách cấu trúc rõ ràng giữa hai loại hoạt động này, sẽ rất khó để phân biệt giữa lợi nhuận thuần túy thương mại của DNNN và lợi ích dành cho xã hội từ các hoạt động phi thương mại của họ, cũng như chi phí tương ứng liên quan đến mỗi hoạt động.

Dù nguồn tài chính của các DNNN đến từ NSNN hay từ thị trường, việc đảm bảo nguồn tài chính đó được cung cấp theo các điều khoản phù hợp với thị trường, theo các nguyên tắc thương mại là chìa khóa để duy trì sự cạnh tranh công bằng, bình đẳng giữa khu vực DNNN và doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác. Điều này cũng là nguyên tắc để đảm bảo năng lực cạnh tranh của các DNNN trong dài hạn.