Một số vấn đề đặt ra trong quá trình chuyển các đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần

Cơ sở lý luận và pháp lý về chuyển các đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần

Dịch vụ công là những hàng hóa công cộng được cung ứng nhằm phục vụ các lợi ích chung, thiết yếu của cộng đồng và xã hội. Dịch vụ công có thể là những hàng hóa công cộng thuần túy hoặc có thể là những hàng hóa công cộng không thuần túy. Với mục đích bảo đảm tính công bằng, hiệu quả và lợi ích chung của toàn xã hội, các dịch vụ công được Nhà nước cung ứng thông qua các đơn vị cung cấp dịch vụ công là các cơ quan nhà nước và các đơn vị sự nghiệp công lập. Nhà nước thực hiện vai trò cung cấp các dịch vụ này để bảo đảm hiệu quả và công bằng xã hội nhưng không nhất thiết Nhà nước phải là chủ thể trực tiếp sản xuất và cung cấp. Theo khoản 1, Điều 39, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2019: “Bộ, cơ quan ngang bộ là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về một hoặc một số ngành, lĩnh vực và dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc”. Quy định này không có nghĩa là Nhà nước độc quyền cung cấp các dịch vụ công; trái lại, Nhà nước thực hiện xã hội hóa một số dịch vụ công, huy động khu vực tư nhân tham gia cung cấp một số dịch vụ công cho xã hội, như y tế, giáo dục, cấp thoát nước... trên cơ sở tuân thủ các tiêu chuẩn, quy chuẩn do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định.

Nhà nước có thể xã hội hóa việc cung cấp các dịch vụ công để giảm gánh nặng ngân sách nhà nước, đa dạng chủng loại dịch vụ cũng như gia tăng chất lượng dịch vụ công cho người dân. Cùng với sự phát triển của nền kinh tế, giới hạn về khả năng ngân sách của Nhà nước và hiệu quả cung cấp dịch vụ công... đã mở đường cho việc tham gia của khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội trong cung cấp dịch vụ công để đáp ứng tốt hơn nhu cầu của xã hội. Xã hội hóa được hiểu là việc mở rộng chủ thể và nguồn lực cung cấp dịch vụ công, ngoài chủ thể Nhà nước và nguồn lực từ khu vực công. Việc mở rộng chủ thể cung cấp dịch vụ chính là việc cho phép các chủ thể khác ngoài khu vực công tham gia cung ứng dịch vụ dưới sự quản lý của Nhà nước. Ví dụ: Nhà nước có thể đặt hàng, đấu thầu các chủ thể thuộc khu vực tư cung ứng các dịch vụ công, như: giáo dục, y tế, thủy lợi, cấp thoát nước... Mở rộng nguồn lực tham gia cung ứng dịch vụ công được thực hiện thông qua cơ chế liên doanh, liên kết, hợp tác giữa Nhà nước với khu vực tư trong cung ứng dịch vụ công hay cổ phần hóa các đơn vị sự nghiệp cung ứng dịch vụ công là một phương thức để khu vực tư tham gia vào cung ứng dịch vụ công. Các phương thức xã hội hóa nêu trên đều nhằm hướng đến mục đích mở rộng nguồn lực cung ứng dịch vụ công ngoài nguồn lực của khu vực công và bảo đảm hiệu quả lợi ích của dịch vụ mà người dân được hưởng.

Ủy viên Bộ Chính trị, Thủ tướng Chính phủ Phạm Minh Chính cùng các đại biểu dự Hội nghị trực tuyến tổng kết công tác tài chính - ngân sách nhà nước năm 2021 và triển khai nhiệm vụ năm 2022 _ Ảnh: TTXVN

Cổ phần hóa đơn vị sự nghiệp công lập là một phương thức để xã hội hóa việc cung cấp dịch vụ công, mở rộng nguồn lực cung cấp dịch vụ công, nhằm mang đến cho người dân chất lượng dịch vụ tốt nhất. Cổ phần hóa chính là việc Nhà nước cho phép các đơn vị sự nghiệp công lập chuyển sang hoạt động theo cơ chế doanh nghiệp, cụ thể là doanh nghiệp nhiều chủ sở hữu (công ty cổ phần). Việc chuyển đổi một đơn vị sự nghiệp công lập được cơ quan nhà nước có thẩm quyền thành lập, hoạt động trong các lĩnh vực sự nghiệp, có chức năng và nhiệm vụ cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nước, hoạt động theo nguyên tắc phục vụ xã hội, không vì mục đích lợi nhuận sang một doanh nghiệp cung ứng hàng hóa dịch vụ công theo cơ chế thị trường, cạnh tranh về dịch vụ, giá dịch vụ không phải là vấn đề đơn giản. Bởi vì, việc chuyển đổi này sẽ làm thay đổi lớn về mục đích, phương thức hoạt động, tổ chức bộ máy, nhân sự, cách thức quản trị tài chính của đơn vị. Vì vậy, về lý thuyết, các đơn vị sự nghiệp có thể được chuyển đổi thành công ty cổ phần khi đáp ứng được các điều kiện nhất định, nhưng trên thực tế, có thể chuyển đổi được hay không và sau khi chuyển đổi doanh nghiệp có hoạt động hiệu quả hay không lại là một bài toán khác.

Ngày 22-6-2015, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 22/2015/QĐ-Ttg, “Về việc chuyển đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần”. Đây là quy định pháp lý đầu tiên về việc chuyển đổi các đơn vị sự nghiệp công lập sang hoạt động theo mô hình doanh nghiệp. Trong đó, đối tượng chuyển đổi là các đơn vị sự nghiệp công lập tại Trung ương và địa phương. Riêng đối với các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc lĩnh vực y tế, giáo dục và đào tạo thì đẩy mạnh hoạt động theo cơ chế tự chủ, tiến tới tự chủ hoàn toàn, hạch toán như doanh nghiệp; khuyến khích liên kết hợp tác trên cơ sở bảo toàn tài sản; thí điểm cho thuê quản lý, thuê cơ sở vật chất, thí điểm cổ phần hóa.

Nghị định số 150/2020/NĐ-CP, ngày 25-12-2020, của Chính phủ, “Về việc chuyển đơn vị sự nghiệp thành công ty cổ phần” kế thừa và phát triển các quy định của Quyết định số 22/2015/QĐ-Ttg và có những thay đổi đáng kể trong các quy định về điều kiện để đơn vị sự nghiệp công lập chuyển thành công ty cổ phần, như: Tự bảo đảm chi thường xuyên và đầu tư hoặc tự bảo đảm được chi thường xuyên trong năm gần nhất với thời điểm thực hiện chuyển đổi; còn vốn nhà nước sau khi đã được xử lý tài chính và xác định lại giá trị đơn vị sự nghiệp công lập; thuộc danh mục ngành, lĩnh vực thực hiện chuyển đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần do Thủ tướng Chính phủ quyết định trong từng thời kỳ. Danh mục này không bao gồm các ngành, các lĩnh vực mà pháp luật chuyên ngành quy định không thực hiện chuyển đổi đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần; có phương án sắp xếp lại, xử lý nhà, đất đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt theo quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công…

Như vậy, Nghị định số 150/2020/NĐ-CP của Chính phủ đã có những thay đổi và quy định chi tiết hơn so với Quyết định số 22/2015/QĐ-Ttg của Thủ tướng Chính phủ về điều kiện để chuyển đổi đơn vị; hướng dẫn chi tiết hơn về xử lý tài chính, như: xử lý đất đai, tài sản, số dư tiền tại các quỹ của đơn vị ở thời điểm chuyển đổi, các khoản nợ phải thu, phải trả, đầu tư tài chính… Nội dung xác định giá trị đơn vị sự nghiệp công lập chuyển đổi quy định rõ và chi tiết hơn khi đưa giá trị thương hiệu của đơn vị sự nghiệp công lập (nếu có) được tính vào tổng giá trị toàn bộ tài sản của đơn vị tại thời điểm xác định giá trị đơn vị sau khi đánh giá lại. Xác định giá trị tài sản vô hình để tính vào giá trị của đơn vị sự nghiệp công lập; bổ sung xác định giá trị các khoản đầu tư tài chính. Hướng dẫn quy định chi tiết các nội dung về bán cổ phần lần đầu, quản lý sử dụng tiền thu từ chuyển đổi đơn vị sự nghiệp công lập, bàn giao giữa đơn vị sự nghiệp công lập chuyển đổi và công ty cổ phần; chính sách đối với đơn vị sự nghiệp công lập chuyển đổi và người lao động; hướng dẫn quy trình chuyển đổi đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần.

Đơn vị sự nghiệp công lập muốn chuyển đổi thành công ty cổ phần trước hết phải đáp ứng được điều kiện về tự chủ tài chính. Theo quy định của Nghị định số 150/2020/NĐ-CP, điều kiện để các đơn vị sự nghiệp công lập được chuyển đổi sang công ty cổ phần đó là phải tự bảo đảm chi thường xuyên và đầu tư hoặc tự bảo đảm chi thường xuyên (đơn vị nhóm 1 và nhóm 2 theo phân loại của Nghị định số 60/2021/NĐ-CP). Cơ sở pháp lý để xác định mức độ tự chủ tài chính của đơn vị được ban hành tại Nghị định số 60/2021/NĐ-CP, ngày 21-6-2021, của Chính phủ, Quy định về cơ chế tự chủ tài chính đơn vị sự nghiệp công lập. Trong đó, quy định cách xác định phân loại đơn vị sự nghiệp công theo mức độ tự chủ tài chính; cơ chế tự chủ tài chính cho từng nhóm đơn vị sự nghiệp công lập; quy định trách nhiệm, quyền hạn của các đơn vị sự nghiệp công lập; quy định về danh mục dịch vụ sự nghiệp công lập sử dụng ngân sách nhà nước là những dịch vụ mang tính cơ bản thiết yếu mà Nhà nước cung cấp hoặc quản lý việc cung ứng… Nghị định số 60/2021/NĐ-CP là quy định pháp lý rất quan trọng giúp xác định các điều kiện để đơn vị sự nghiệp công lập chuyển thành công ty cổ phần.

Liên quan đến tự chủ về nhân sự, Nghị định số 106/2020/NĐ-CP, ngày 10-9-2020, “Về vị trí việc làm và số lượng người làm việc trong đơn vị sự nghiệp công lập” đã trao quyền cho các đơn vị sự nghiệp công lập được tự chủ về nhân sự, thay đổi cách thức tổ chức bộ máy hoạt động và bố trí nhân sự theo vị trí việc làm để gia tăng hiệu quả hoạt động của đơn vị và giảm chi phí nhân sự.

Về điều kiện đơn vị sự nghiệp công lập có nằm trong danh mục ngành, lĩnh vực thực hiện chuyển đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 26/2021/QĐ-Ttg, ngày 12-8-2021, “Về danh mục ngành, lĩnh vực thực hiện chuyển đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần”. Theo quyết định này, các ngành, lĩnh vực sẽ thực hiện chuyển các đơn vị sự nghiệp công lập trong ngành sang công ty cổ phần và những ngành, lĩnh vực các đơn vị sự nghiệp công lập chưa chuyển đổi. Từ đó, tạo hành lang pháp lý và lộ trình rõ ràng cho các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc các ngành, lĩnh vực chuyển đổi chuẩn bị tốt các điều kiện cần thiết để chuyển đổi đơn vị theo quy định.

Để nâng cao hiệu quả việc chuyển các đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần

Mặc dù khung pháp lý cho việc chuyển đổi các đơn vị sự nghiệp công lập sang công ty cổ phần đã tương đối đầy đủ và rõ ràng, tuy nhiên, trên thực tế hiện nay, trong hơn 58.000 đơn vị sự nghiệp công lập, số lượng đơn vị đã chuyển đổi thành công ty cổ phần chỉ đạt 14,5%, giai đoạn 2017 - 2020. Quá trình chuyển đổi còn gặp nhiều khó khăn. Sau khi chuyển đổi thành công ty cổ phần có hiện tượng giảm chất lượng dịch vụ hoặc gặp nhiều khó khăn trong cung cấp dịch vụ. Một số “điểm nghẽn” trong cơ chế tự chủ tài chính đơn vị sự nghiệp nói chung và cổ phần hóa đơn vị sự nghiệp là:

Thứ nhất, nhiều ngành, lĩnh vực chưa xác định rõ danh mục dịch vụ sự nghiệp công sử dụng ngân sách nhà nước và danh mục không sử dụng ngân sách nhà nước, dẫn đến việc gặp không ít khó khăn khi tham gia thị trường.

Thứ hai, các dịch vụ sự nghiệp công do chưa xác định được giá thành cung ứng dịch vụ và giá bán dịch vụ nên khó xác định được giá theo định mức chi phí bình quân hoặc có xác định thì giá chưa được tính đủ chi phí.

Thứ ba, việc xác định giá trị đơn vị sự nghiệp công lập khi thực hiện cổ phần hóa chưa sát với giá trị thực các tài sản của đơn vị, đặc biệt là giá trị của các tài sản vô hình, giá trị thương hiệu của đơn vị, gây thất thoát nguồn lực ngân sách nhà nước (nếu các tài sản này được định giá thấp hơn giá trị thực tế).

Khám, chữa bệnh tại Công ty cổ phần Bệnh viện giao thông vận tải - đơn vị y tế công lập đầu tiên được chọn thí điểm cổ phần hóa - đến nay vẫn còn tồn tại nhiều vướng mắc, bất cập về cơ chế, chính sách ảnh hưởng đến hoạt động của bệnh viện theo mô hình mới là công ty cổ phần_Ảnh: giaothonghospital.vn

Nguyên nhân chính của những vấn đề trên là đơn vị chưa xác định rõ dịch vụ cung ứng là những dịch vụ nào, trong nhóm các dịch vụ đó có bao nhiêu dịch vụ thuộc danh mục dịch vụ sử dụng ngân sách nhà nước và có bao nhiêu dịch vụ không sử dụng ngân sách nhà nước. Đơn vị chưa xác định được định mức kinh tế, kỹ thuật của các dịch vụ cung ứng; chưa có quy định của các ngành, quy chuẩn các định mức kinh tế, kỹ thuật của từng loại dịch vụ của ngành, lĩnh vực. Trong thực tiễn, chi phí khấu hao tài sản cố định chưa được xác định đủ do hệ thống tài sản cố định của các đơn vị sự nghiệp công lập lớn, bao gồm cả đất và công trình xây dựng trên đất. Các tài sản này được bàn giao ở nhiều thời điểm, thực tế hồ sơ về tài sản đất và các công trình trên đất không đầy đủ các thông tin về nguyên giá và thời gian sử dụng tài sản. Điều này gây khó khăn cho việc tính toán xác định chính xác chi phí khấu hao tài sản. Bên cạnh đó, nếu tính đủ khấu hao tài sản cố định vào chi phí giá thành dịch vụ có thể cao hơn rất nhiều so với giá thị trường của dịch vụ, đặc biệt đối với dịch vụ thuộc các ngành phải tuân thủ theo trần giá do Nhà nước quy định, như giáo dục, y tế… nên đơn vị sẽ không thể cân đối giữa doanh thu và chi phí cung ứng dịch vụ. Cùng với đó, khi chuyển đổi sang công ty cổ phần, các đơn vị sự nghiệp sẽ gặp khó khăn lớn khi phải hoạt động theo cơ chế doanh nghiệp, cung ứng dịch vụ theo cơ chế thị trường. Nếu đơn vị sự nghiệp không chuyển đổi kịp thời mục đích hoạt động; tổ chức bộ máy, nhân sự; quản trị tài chính đơn vị thì sau khi làm xong các thủ tục chuyển đổi, đơn vị cũng khó tồn tại trên thị trường.

Từ những bất cập nêu trên, để thực hiện hiệu quả cơ chế tự chủ tài chính, các đơn vị sự nghiệp công nói chung cũng như trong quá trình cổ phần hóa các đơn vị sự nghiệp công lập nói riêng, cần thực hiện một số yêu cầu, định hướng sau:

Một là, các ngành cần rà soát và ban hành danh mục dịch vụ sự nghiệp công sử dụng ngân sách nhà nước và hướng dẫn danh mục dịch vụ sự nghiệp công không sử dụng ngân sách nhà nước. Đồng thời, nghiên cứu ban hành định mức kinh tế, kỹ thuật cho các dịch vụ sự nghiệp công hoặc hướng dẫn cách xác định định mức kinh tế, kỹ thuật theo loại dịch vụ sự nghiệp công làm căn cứ để các đơn vị xác định giá dịch vụ sự nghiệp công. Trường hợp xác định định mức chi phí bình quân cần hướng dẫn rõ hơn cách tính trích đủ khấu hao tài sản cố định vào chi phí, đặc biệt khấu hao tài sản là nhà cửa, vật kiến trúc. Từ đó đặt ra yêu cầu đối với các đơn vị sự nghiệp công lập phải thay đổi trong quản trị tài sản tại đơn vị, ghi chép và hạch toán đầy đủ, chính xác hệ thống tài sản để có căn cứ xác định chính xác nguyên giá, khấu hao tài sản.

Hai là, các đơn vị sự nghiệp công cần đẩy mạnh thực hiện cơ chế tự chủ tài chính của đơn vị trong các hoạt động cung cấp dịch vụ công để từng bước gia tăng nguồn thu hoạt động của đơn vị, tăng mức tự chủ tài chính, từ đó đủ điều kiện để được phép chuyển sang công ty cổ phần. Để gia tăng được nguồn thu, đòi hỏi đơn vị sự nghiệp công lập phải đa dạng hóa và gia tăng chất lượng dịch vụ cung ứng, đáp ứng tốt hơn các yêu cầu của người sử dụng dịch vụ. Đồng thời, đơn vị phải thay đổi cách thức quản trị đơn vị về tổ chức, bộ máy, nhân sự, hướng đến cung cấp các dịch vụ có chất lượng tốt nhất cho người sử dụng.

Ba là, trên góc độ quản lý nhà nước, cơ quan tài chính cần tổ chức hướng dẫn cho các đơn vị sự nghiệp nắm bắt, cập nhật đầy đủ, hiểu và áp dụng được các quy định của Nhà nước về tự chủ tài chính đơn vị sự nghiệp và chuyển đổi đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần. Tổ chức kiểm tra, giám sát chặt chẽ việc thực hiện lộ trình tính giá dịch vụ sự nghiệp công, xây dựng phương án tự chủ tài chính, phê duyệt và quyết định phương án tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công trong giai đoạn 2022 - 2025. Từ đó, đánh giá được tính khả thi của việc áp dụng các quy định về cơ chế tự chủ tài chính, quy định chuyển đơn vị sự nghiệp công thành công ty cổ phần, làm rõ các vướng mắc trong thực tiễn triển khai để nghiên cứu ban hành các văn bản sửa đổi, bổ sung, hướng dẫn, giúp các đơn vị thực hiện tốt hơn các quy định thực hiện cơ chế tự chủ, cổ phần hóa đơn vị sự nghiệp công lập./.

Theo TS. PHẠM THỊ HOÀNG PHƯƠNG/Tạp chí Cộng sản