Năm 2022: ba gam màu của hệ thống thương mại toàn cầu

Công nhân dỡ bỏ hàng rào cạnh trụ sở WTO tại Geneva sau khi MC12 bị hủy bỏ do biến chủng Covid-19 mới Omicron. Ảnh: AFP

Ngày 26-11-2021, Đại hội đồng – cơ quan đảm nhiệm hoạt động hàng ngày của Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) – ra quyết định trì hoãn kỳ họp Hội nghị bộ trưởng lần thứ 12 (MC12)(1) mà chưa xác định thời gian cụ thể trong tương lai. Lý do được đưa ra là các biện pháp hạn chế nhập cảnh và kiểm dịch biên giới vì lo ngại biến chủng Covid-19 mới Omicron. Kazakhstan – nước đồng chủ trì MC12 – đã đề xuất hội nghị sẽ được tiến hành vào đầu tháng 3-2022, nhưng ý tưởng này vẫn chưa nhận được sự ủng hộ rộng rãi.

Đây là lần trì hoãn thứ hai trong vòng bốn năm kể từ Hội nghị bộ trưởng lần thứ 11 (Buenos Aires, 2017). Tuy nhiên, Tổng giám đốc WTO – bà Ngozi Okonjo-Iweala – vẫn kêu gọi đại diện các quốc gia tiếp tục tăng cường trao đổi, rút ngắn những bất đồng đối với các chủ đề “nổi cộm”, đặc biệt là việc tiếp cận vaccine trong bối cảnh đại dịch và trợ cấp thủy sản.

Năm 2021 vừa qua, có một số biến chuyển tích cực trong các cuộc thương thảo tại WTO, nhưng cũng còn đó những vấn đề nan giải đối với tổ chức quản lý thương mại toàn cầu này. Nó tạo nên ba gam màu từ sáng đến tối mà có thể phần nào định hình chính sách thương mại toàn cầu năm 2022.

Gam màu sáng – kết thúc đàm phán về quy định nội địa đối với dịch vụ

Đây là thành quả đáng khích lệ trước thềm MC12 (đang trì hoãn) mà 67 thành viên WTO đã nỗ lực đạt được vào cuối năm 2021.

Vấn đề quy định nội địa đối với dịch vụ đã được thảo luận đa phương tại WTO từ lâu. Tuy nhiên, năm 2017, một nhóm các bộ trưởng đã ra tuyên bố về tầm quan trọng của nó, khởi đầu cho cuộc đàm phán thực chất mang tính nhiều bên (plurilateral) giữa các thành viên tham gia. Mục tiêu chính là giảm thiểu chi phí tuân thủ khi tiếp cận thị trường dịch vụ của các nước thành viên; tăng cường minh bạch và tính dự đoán được thông qua khung thời gian, tiêu chuẩn hóa các quy trình, và minh bạch thông tin. Đặc biệt, đây là lần đầu tiên mà vấn đề không phân biệt đối xử giữa nam và nữ được đưa vào cam kết.

Theo nghiên cứu của WTO và OECD, việc thực thi thành quả đàm phán này sẽ giúp cắt giảm chi phí tuân thủ khoảng 150 tỉ đô la Mỹ, chưa kể các lợi ích gắn liền khác. Cần phải nhấn mạnh đây là kết quả đàm phán của một nhóm gồm 67 nước thành viên, mà không phải là của toàn thể WTO. Các nước “trong cuộc” sẽ chèn các thỏa thuận đã đạt được vào trong Cam kết thương mại dịch vụ của mình và dự định đệ trình lên WTO trễ nhất là cuối năm 2022. Tuy là thỏa thuận mang tính nhiều bên, nhưng các thành viên “ngoài cuộc” khác vẫn được hưởng lợi từ nó nhờ vào quy chế không phân biệt đối xử (MFN), cũng như vẫn được phép chính thức tham gia thỏa thuận này.

Gam màu xám – dự thảo chi tiết trong đàm phán về trợ cấp thủy sản

Tiêu đề là gam màu xám, điều đó có nghĩa vấn đề được đề cập đã có những tiến triển nhất định, tuy nhiên kỳ vọng về một kết quả khả quan là khó đoán định. Đàm phán về trợ cấp thủy sản dường như rất thích hợp với gam màu “tranh sáng tranh tối” này.

Trở về quá khứ, Mỹ là nước đầu tiên đặt vấn đề về trợ cấp thủy sản cho các cuộc thương thảo tại WTO, mà xưa hơn nữa là ý kiến của Cộng đồng châu Âu tại Vòng đàm phán Uraguay (1986-1994). Lo ngại việc cạn kiệt nguồn lợi thủy sản toàn cầu, cũng như nhận được “chỉ thị” từ phía Liên hiệp quốc về một giải pháp cho vấn đề trợ cấp thủy sản trước năm 2020, trước thềm MC12 các quan chức tại WTO tỏ ra vô cùng “sốt sắng”.

Thật vậy, nếu như các cuộc thương thảo đa phương của Vòng đàm phán Doha bị tắc nghẽn kể từ năm 2008, chỉ riêng vấn đề trợ cấp thủy sản là được thảo luận với nhịp độ và cường độ “khác thường”. Tháng 5-2021, Tiểu ban đàm phán đã đưa ra Dự thảo hợp nhất của Chủ tịch về Trợ cấp thủy sản, và đến nay đã được sửa đổi, bổ sung lần thứ hai vào ngày 8-11-2021. Dự thảo cơ bản nêu lên cách xử lý đối với ba thách thức lớn trong hoạt động khai thác thủy sản: trợ cấp cho hoạt động đánh bắt trái phép (IUU); trợ cấp liên quan đến các đàn cá bị khai thác quá mức; và trợ cấp cho đánh bắt quá công suất.

Tuy nhiên, việc dự thảo còn khá nhiều điều khoản bỏ ngỏ, nhiều lựa chọn (để trong dấu ngoặc vuông) dành MC12 về một quyết định cuối cùng, chứng tỏ văn bản này vẫn chưa “đủ chín” để trở thành một hiệp định lịch sử. Cho nên, tương lai phiên đàm phán về trợ cấp thủy sản vẫn còn để ngỏ, đặc biệt khi Mỹ vẫn chưa “hài lòng” lắm về các thỏa thuận đạt được(2).

Gam màu tối – khủng hoảng cơ chế giải quyết tranh chấp tại WTO

Việc Mỹ quan ngại về Cơ chế giải quyết tranh chấp tại WTO, cụ thể là Ban phúc thẩm (Appellate Boby), đã có từ thời chính quyền Tổng thống Obama. Năm 2016, đại diện của Mỹ đã phủ quyết việc bổ nhiệm nhân sự ở Ban phúc thẩm (cơ cấu gồm bảy thành viên), mở đầu cho cuộc khủng hoảng tại “tòa án thương mại toàn cầu” này. Đầu năm 2020, Đại diện thương mại Mỹ (USTR) dưới thời Tổng thống Donald Trump lần đầu tiên xuất bản một “bản luận tội” dài 174 trang đối với Ban phúc thẩm, cáo buộc nhiều vấn đề, mà cơ bản là chuyện lạm quyền trong giải thích luật gây ảnh hưởng đến lợi ích của Mỹ. Dĩ nhiên, khó ai tin những “tố cáo” trên của Mỹ là hoàn toàn đúng sự thật, nhưng hậu quả mà nó để lại là vô cùng nặng nề.

Một trong những chức năng của WTO là giải quyết tranh chấp thương mại, nơi mà các thành viên có quyền bảo vệ lợi ích của mình thông qua chuyện kiện tụng. Nhưng với một Ban phúc thẩm không hoạt động được do không có nhân sự, giả sử vụ kiện đã giải quyết xong sơ thẩm, thì bên thua kiện chỉ việc kiện lên cái “Ban phúc thẩm trống không” để vô hiệu hóa vụ kiện. Thực tế hơn gần chục vụ kiện đã diễn biến như thế, và dĩ nhiên chả có lợi ích nào được bảo vệ (nếu có vi phạm) thông qua chuyện kiện tụng cả. Thế thì coi như WTO mất đi một phần ba giá trị của mình!

Tuy Liên minh châu Âu và một số nước có thiết lập một cơ chế phúc thẩm “tạm thời” theo cơ chế trọng tài nhằm “cứu vãn” cho khủng hoảng hiện thời, nhưng đây chỉ là thỏa thuận giữa riêng họ. Dĩ nhiên Mỹ phản đối ý tưởng này. Vì quan ngại của Mỹ về Cơ chế giải quyết tranh chấp WTO mang chiều sâu hệ thống bên cạnh kỹ thuật pháp lý, nên nó khó có thể được giải quyết một sớm một chiều trong bối cảnh hiện tại.

Tóm lại, WTO có thể phải giải quyết những vấn đề cốt lõi nhưng đầy tranh cãi trong năm 2022 khi MC12 được tiến hành (hy vọng thế!). Ba gam màu trên có thể phần nào định hình “sắc thái” chính sách thương mại toàn cầu ở năm nay, và vài năm tiếp sau. Nhưng có thể màu xám sẽ là chủ đạo trong bối cảnh kinh tế – chính trị “khó khăn đủ đường” như hiện nay.

———

(*) Khoa Luật, trường Đại học Cần Thơ
(1) MC12 dự kiến diễn ra từ ngày 30-11 đến ngày 3-12 -2021. Hội nghị bộ trưởng là cơ quan chính trị, thẩm quyền quyết định cao nhất tại WTO. Các Hội nghị bộ trưởng thường diễn ra hai năm một lần.
(2) https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/speeches-and-remarks/2021/july/ambassador-katherine-tais-remarks-wto-ministerial-meeting-fisheries-subsidies-negotiations

Dương Văn Học (*)