Nghị quyết số 27-NQ/TW: Gắn lợi ích địa phương với hiệu quả phát triển vùng

Những yêu cầu đó được Tiến sĩ Nguyễn Tú Anh, Giám đốc Nghiên cứu Chính sách tại Trường Đại học VinUni, phân tích trong cuộc trao đổi với phóng viên Báo Nhân Dân về việc thực hiện Nghị quyết số 27-NQ/TW.

Tổ chức phát triển theo sự bổ trợ giữa các địa phương

Phóng viên: Thưa ông, trong bối cảnh yêu cầu tăng trưởng cao và không gian hành chính có nhiều thay đổi, Nghị quyết số 27-NQ/TW có ý nghĩa như thế nào? Đâu là vấn đề cần tháo gỡ trong tổ chức phát triển vùng?

Tiến sĩ Nguyễn Tú Anh: Muốn hiểu ý nghĩa của Nghị quyết số 27-NQ/TW về phát triển các vùng và tổ chức không gian phát triển quốc gia, cần nhìn vào những thay đổi của bối cảnh phát triển và các vướng mắc thời gian qua.

Sau sắp xếp, nhiều địa phương kết hợp những không gian trước đây thuộc các vùng khác nhau. Gia Lai kết nối cao nguyên với Bình Định trước đây; Lâm Đồng kết hợp cao nguyên với vùng ven biển Bình Thuận trước đây; Đắk Lắk có thêm không gian ven biển của Phú Yên trước đây. Điều đó đặt ra yêu cầu nhìn lại chức năng và sự bổ trợ giữa các địa phương.

Mục tiêu tăng trưởng cao, cùng những định hướng về khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và kinh tế tư nhân, cũng đòi hỏi cách huy động, sử dụng nguồn lực hiệu quả hơn.

Vướng mắc cốt lõi là không gian kinh tế vận hành ở quy mô vùng, nhưng tỉnh vẫn đồng thời là đơn vị lập quy hoạch, đơn vị ngân sách, đơn vị thu hút đầu tư và địa bàn đánh giá kết quả phát triển. Mỗi tỉnh có thể hành xử hợp lý trong phạm vi của mình, nhưng tổng hợp lại chưa chắc tạo ra kết quả hợp lý nhất ở cấp quốc gia.

Khi các địa phương cùng thu hút những ngành tương tự, cùng đầu tư công trình cùng loại mà thiếu phân công, nguồn lực có nguy cơ phân tán, hiệu quả sử dụng hạ tầng thấp. Trong khi đó, không gian kinh tế thực tế thường vượt qua ranh giới vùng. Tây Nguyên có quan hệ chặt chẽ với duyên hải miền Trung và Đông Nam Bộ thông qua các hành lang giao thông, sản xuất, thương mại. Các lưu vực sông cũng đặt ra vấn đề liên vùng.

Nếu thiếu đầu mối chịu trách nhiệm cho hành lang, lưu vực hoặc hệ thống kết nối chung, hiệu quả phối hợp sẽ bị hạn chế. Một công việc chung cần có chủ thể đủ thẩm quyền quyết định khi các tỉnh chưa thống nhất, có nguồn lực và quy tắc chia chi phí, lợi ích.

Việc liên kết thiếu hiệu quả, quy hoạch chưa gắn kết, đầu tư dàn trải được nhắc lại qua nhiều giai đoạn cho thấy cần xem xét sâu hơn cấu trúc thể chế và động cơ thực hiện. Cần tránh để chiến lược vùng bị phân rã trở lại thành những đề án, dự án riêng của từng tỉnh.

Phóng viên: Nghị quyết số 27-NQ/TW xác định “phát triển vùng là phương thức tổ chức tăng trưởng quốc gia”. Theo ông, sự phân công và bổ trợ giữa các địa phương có thể tạo thêm giá trị cho nền kinh tế như thế nào?

Tiến sĩ Nguyễn Tú Anh: Liên kết tạo thêm giá trị khi cho phép tích tụ, chuyên môn hóa và sử dụng chung hạ tầng ở quy mô vùng.

Hạ tầng giao thông đồng bộ góp phần tăng kết nối, phát huy lợi thế của các địa phương trong vùng. (Ảnh: KC)

Một thị trường lao động chung giúp doanh nghiệp tiếp cận nhiều người lao động hơn; mạng lưới nhà cung cấp rộng hơn giúp tăng lựa chọn đầu vào. Sự gần gũi giữa doanh nghiệp, cơ sở nghiên cứu và đào tạo tạo điều kiện lan tỏa tri thức. Mật độ kinh tế hiệu dụng cần được nhìn qua thời gian và khả năng kết nối.

Có thể lấy mối liên hệ giữa Hà Nội, Bắc Ninh, Thái Nguyên, Phú Thọ và Hải Phòng để minh họa cho chuyên môn hóa theo chuỗi giá trị: Hà Nội phát huy chức năng nghiên cứu, phát triển; các địa phương có thế mạnh công nghiệp đảm nhiệm những khâu sản xuất điện tử; Hải Phòng phát huy vai trò cửa ngõ xuất khẩu.

Mỗi địa phương tham gia những khâu phù hợp với lợi thế, đồng thời hưởng lợi từ năng lực của địa phương khác. Khi các khâu kết nối thông suốt, doanh nghiệp có điều kiện nâng cao năng suất, giảm chi phí và tham gia sâu hơn vào chuỗi giá trị.

Tương tự, một cảng cửa ngõ kết nối tốt với hệ thống cảng vệ tinh có thể mang lại hiệu quả cao hơn nhiều cảng cùng hoạt động dưới công suất. Bệnh viện chuyên sâu, đại học, trung tâm dữ liệu có thể phục vụ nhiều tỉnh. Tính toán trên quy mô vùng giúp lựa chọn vị trí, công suất và kết nối phù hợp hơn.

Liên kết cũng giúp xử lý tác động vượt địa giới. Nước, lũ, sụt lún hay ô nhiễm cần được xem xét theo lưu vực và không gian chịu tác động. Địa phương bảo vệ môi trường, giữ nước hoặc giảm rủi ro cho địa phương khác cần được ghi nhận, chia sẻ chi phí phù hợp.

Nguyên tắc tổng quát là cạnh tranh trong khuôn khổ hợp tác vì mục tiêu chung. Cạnh tranh về chất lượng thể chế, đồng thời hợp tác về hạ tầng và chuỗi giá trị, sẽ tạo động lực phát triển lành mạnh.

Chọn dự án có sức lan tỏa trong không gian mới

Phóng viên: Sau sắp xếp đơn vị hành chính, điều gì quyết định khả năng chuyển không gian và nguồn lực lớn hơn thành năng lực phát triển thực chất?

Tiến sĩ Nguyễn Tú Anh: Lợi ích lớn của sắp xếp đơn vị hành chính là đưa nhiều bài toán từng cần phối hợp giữa các tỉnh về phạm vi quyết định của một chính quyền.

Trong không gian Thành phố Hồ Chí Minh sau sắp xếp, có thể tổ chức sự bổ trợ giữa tài chính, dịch vụ, công nghiệp và hệ thống cảng biển. Hải Phòng và Hải Dương trước đây nay thuộc một chính quyền, tạo điều kiện gắn kết không gian sản xuất với cửa ngõ logistics. Tại Gia Lai, Đắk Lắk, Lâm Đồng, không gian cao nguyên và ven biển tạo thêm điều kiện kết nối nông sản, chế biến, năng lượng, du lịch với thị trường và cảng biển.

Liên kết chuỗi giá trị tạo điều kiện phát huy thế mạnh công nghiệp của từng địa phương. (Ảnh: Hoàng Phương)

Nhưng quy mô lớn hơn chưa đồng nghĩa với năng lực lớn hơn. Trước hết phải tích hợp bên trong. Kết nối đông-tây giữa cao nguyên và ven biển phải đủ tốt thì sự bổ trợ mới trở thành hiện thực. Nếu giao thông, logistics và sản xuất chưa liên thông, mở rộng địa giới mới chỉ tạo thêm khả năng phát triển.

Tiếp đó là tổ chức lại quy hoạch theo chức năng: lựa chọn các cực tăng trưởng, xác định vai trò từng khu vực và chuyên môn hóa những cảng biển, sân bay, khu công nghiệp trước đây thuộc các tỉnh khác nhau. Các công trình phải được đặt trong một hệ thống tương trợ, tránh ghép cơ học các bản quy hoạch cũ.

Nguồn lực cần ưu tiên cho dự án có lợi ích lan tỏa lớn. Chia bình quân giữa các địa bàn trước hợp nhất có thể làm mất lợi ích của việc tổ chức lại không gian.

Năng lực chính quyền cũng phải phù hợp chức năng từng cấp. Cấp tỉnh cần tập trung vào chiến lược, quy hoạch, đầu tư lớn và thu hút nhà đầu tư chiến lược; phân cấp cho cấp xã phải gắn với nguồn lực, đội ngũ và khả năng thực hiện.

Phóng viên: Nếu cách lựa chọn ưu tiên và phân bổ vốn chưa thay đổi, theo ông, những cơ hội nào có thể bị bỏ lỡ?

Tiến sĩ Nguyễn Tú Anh: Rủi ro đáng quan tâm là ngân sách lớn hơn nhưng lại được chia cho nhiều dự án nhỏ hơn, trong khi các công trình tạo đột phá thiếu nguồn lực. Tài sản công dôi dư có thể bị bỏ không, thay vì được xem xét sử dụng cho đổi mới sáng tạo, nhà ở xã hội, y tế, giáo dục.

Các quyết định về quy hoạch và đầu tư có tác động kéo dài. Nếu vẫn lựa chọn theo lối cũ, cấu trúc phân bổ nguồn lực có thể bị duy trì trong nhiều năm, làm giảm khả năng tận dụng không gian mới.

Vì vậy, cần bảo đảm quy hoạch vùng dẫn dắt và ràng buộc các lựa chọn ở cấp tỉnh. Mỗi vùng cần danh mục đầu tư được xếp hạng theo lợi ích lan tỏa và phân tích chi phí-lợi ích. Một danh mục dài công trình chưa đủ chứng minh hiệu quả; cần xác định nhu cầu, công suất, khả năng kết nối và tác động của từng dự án đối với toàn hệ thống.

Cũng cần gắn phát triển hạ tầng với phát triển công nghiệp trong nước. Đầu tư đường sắt, năng lượng, hạ tầng số cần được kết nối với cơ hội nâng cao năng lực doanh nghiệp trong cơ khí, luyện kim, thiết bị điện, tín hiệu, phần mềm và tư vấn.

Sắp xếp đơn vị hành chính chỉ phát huy đầy đủ giá trị khi đi cùng thay đổi cách lựa chọn ưu tiên và tổ chức sử dụng nguồn lực.

Gắn trách nhiệm điều phối với kết quả cụ thể

Phóng viên: Để Nghị quyết số 27-NQ/TW tạo đột phá trong phối hợp vì lợi ích chung của vùng, theo ông, những cơ chế nào cần được ưu tiên cụ thể hóa?

Tiến sĩ Nguyễn Tú Anh: Cần cụ thể hóa đồng thời thẩm quyền, nguồn lực và trách nhiệm. Chủ thể điều phối phải được làm rõ có quyền quyết định những việc gì, có nguồn lực nào và chịu trách nhiệm về kết quả nào.

Yêu cầu tăng hiệu lực điều phối, đồng thời không tạo thêm khâu trung gian, đặt ra bài toán thiết kế tổ chức và thẩm quyền. Có thể nghiên cứu cơ chế ủy quyền theo luật, pháp nhân thực hiện dự án liên tỉnh hoặc hành lang, cùng nguồn lực đóng góp chung.

Về tài chính, nguyên tắc cùng đóng góp, cùng hưởng lợi cần được cụ thể hóa thành công thức đồng tài trợ, chia sẻ nguồn thu và bố trí vốn cho nhiệm vụ vùng. Những đề xuất như quỹ phát triển vùng, trái phiếu hạ tầng vùng hay cơ chế chuyển giao giữa các địa phương cần được nghiên cứu trong khuôn khổ pháp luật.

Phân quyền phải đi cùng quy tắc phối hợp. Địa phương được chủ động quyết định, đồng thời có trách nhiệm tuân thủ định hướng vùng và tham gia nhiệm vụ chung. Nếu thiếu sự gắn kết này, phân quyền có thể làm tăng phân mảnh.

Một ưu tiên quan trọng là đổi thước đo đối với người đứng đầu, đưa đóng góp cho vùng vào đánh giá qua việc tham gia, hoàn thành dự án chung và thực hiện cam kết phối hợp. Có thể nghiên cứu đánh giá chéo từ địa phương đối tác.

Cùng với đó là xây dựng môi trường đầu tư thống nhất hơn trong vùng: xúc tiến đầu tư chung, chuẩn hóa thủ tục, dữ liệu chung về doanh nghiệp và khu công nghiệp. Dữ liệu về hàng hóa, logistics, lao động và doanh nghiệp phụ trợ giúp nhận diện đúng nhu cầu, phối hợp thu hút đầu tư và theo dõi hiệu quả liên kết.

Phóng viên: Cần nhìn vào những kết quả nào để biết liên kết vùng thực sự mang lại lợi ích cho doanh nghiệp, người dân, thưa ông?

Tiến sĩ Nguyễn Tú Anh: Tôi đề xuất nhìn vào năm nhóm kết quả.

Thứ nhất là khả năng tổ chức thực hiện: tỷ lệ vốn dành cho dự án liên tỉnh được quyết định chung; việc thực thi thỏa thuận chia sẻ chi phí, lợi ích; thời gian từ thỏa thuận đến khởi công.

Thứ hai là mức độ kết nối: thời gian đi lại giữa cực tăng trưởng với khu vực chung quanh; dòng giao thương liên tỉnh; tỷ lệ nhà cung cấp trong vùng tham gia chuỗi cung ứng; khả năng dịch chuyển lao động.

Thứ ba là hiệu quả kinh tế: chi phí logistics, mức sử dụng công suất cảng biển, sân bay, khu công nghiệp; hiệu quả đầu tư; năng suất lao động và đóng góp của năng suất các nhân tố tổng hợp.

Thứ tư là lợi ích của doanh nghiệp, thể hiện qua thời gian, chi phí hoạt động trên nhiều tỉnh; khả năng tuyển lao động có kỹ năng và mức độ thống nhất của thủ tục.

Thứ năm là lợi ích của người dân: chênh lệch thu nhập giữa trung tâm với khu vực chung quanh; thời gian tiếp cận bệnh viện chuyên sâu, đại học; chi phí nhà ở của công nhân; khả năng giảm thiệt hại do lũ, sụt lún, xâm nhập mặn.

Để đo lường, cần xây dựng dữ liệu ban đầu theo địa giới mới, có bảng theo dõi công khai và đánh giá độc lập. Giá trị của tổ chức phát triển vùng cuối cùng phải thể hiện ở hiệu quả sử dụng nguồn lực, năng suất, năng lực cạnh tranh và chất lượng sống của người dân.

Phóng viên: Xin trân trọng cảm ơn ông!