Những bất cập trong quy định pháp luật về hoạt động thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường hiện nay tại Việt Nam và một số giải pháp hoàn thiện

TÓM TẮT:

Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) nói chung và giai đoạn thẩm định báo cáo ĐTM nói riêng là một trong những hoạt động quản lý nhà nước đối với môi trường, đóng vai trò quan trọng nhằm đảm bảo giải quyết một cách hài hòa mối quan hệ giữa phát triển kinh tế - xã hội và bảo vệ môi trường. Tuy nhiên, hiện nay, hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM bộc lộ khá nhiều bất cập, hạn chế trong thực tiễn áp dụng, dẫn đến việc ngày càng có nhiều dự án được triển khai không hướng tới mục tiêu phát triển bền vững, và xảy ra nhiều hơn những vấn đề sự cố môi trường gây ô nhiễm nghiêm trọng. Đặc biệt trong quá trình xử lý vi phạm khó xác định trách nhiệm pháp lý ràng buộc của các bên liên quan. Bài viết nhằm tập trung phân tích, chỉ ra những bất cập trong quy định của pháp luật bảo vệ môi trường (BVMT) hiện nay đối với hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM, từ đó, đề xuất những giải pháp hoàn thiện pháp luật đối với vấn đề này, góp phần đảm mục tiêu phát triển bền vững.

Từ khóa: Tác động môi trường, thẩm định báo cáo tác động môi trường, phát triển bền vững.

1. Đặt vấn đề

Trong xu thế hội nhập với thế giới và sự thay đổi từng ngày của môi trường trên thế giới nói chung và Việt Nam nói riêng, xác định mục tiêu phát triển bền vững đóng vai trò vô cùng quan trọng. Để đảm bảo hài hòa giữa phát triển kinh tế và BVMT, đòi hỏi hoạt động đánh giá môi trường cần được quan tâm và chú trọng, trong đó, giai đoạn thẩm định báo cáo ĐTM được xem là một nội dung quan trọng của hoạt động quản lý nhà nước về môi trường. Có thể thấy rằng, thẩm định báo cáo ĐTM được xem như là một trong những giai đoạn quan trọng nhất và là căn cứ để quyết định việc phê duyệt triển khai dự án trong thực tế. Tuy nhiên, hiện nay, hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM bộc lộ khá nhiều bất cập trong thực tiễn thực hiện và được xem như là một trong những lỗ hổng về mặt pháp lý, dẫn đến tình trạng nhiều dự án khi triển khai trong thực tế không đảm bảo hướng tới mục tiêu về phát triển bền vững, cũng như không đảm bảo 3 nguyên tắc trong thẩm định: Phải xem xét mối quan hệ giữa yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội với yêu cầu BVMT; phải xem xét, giải quyết hài hòa lợi ích cá nhân, lợi ích cục bộ của từng đơn vị, tổ chức, lợi ích của địa phương với lợi ích chung của toàn xã hội; phải xem xét lợi ích trước mắt và lợi ích lâu dài.

2. Quy định của pháp luật BVMT đối với quá trình thẩm định báo cáo ĐTM và những bất cập trong quá trình áp dụng pháp luật

Thẩm định báo cáo ĐTM là một trong những nội dung quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước về môi trường. Thông qua hoạt động này, cơ quan nhà nước với tư cách là cơ quan phản biện các báo cáo ĐTM sẽ đưa ra những ý kiến phân tích, phản biện, xem xét về mặt pháp lý cũng như những nội dung khoa học trong báo cáo ĐTM.

Theo quy định của pháp luật BVMT hiện nay về phân cấp thẩm định quy định: “Bộ Tài nguyên và Môi trường tổ chức thẩm định báo cáo ĐTM đối với các dự án sau:

+ Dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ;

+ Dự án liên ngành, liên tỉnh thuộc đối tượng quy định tại điểm b và điểm c khoản 1 Điều 18 của Luật này, trừ dự án thuộc bí mật quốc phòng, an ninh;

+ Dự án do Chính phủ giao thẩm định.

- Bộ, và các cơ quan ngang Bộ tổ chức thẩm định báo cáo ĐTM đối với dự án thuộc thẩm quyền quyết định, phê duyệt đầu tư của mình nhưng không thuộc đối tượng quy định tại điểm b và điểm c khoản 1 Điều này.

- Bộ Quốc phòng, Bộ Công an tổ chức thẩm định báo cáo ĐTM đối với dự án thuộc thẩm quyền quyết định, phê duyệt đầu tư của mình và các dự án thuộc bí mật quốc phòng, an ninh.

- Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tổ chức thẩm định báo cáo ĐTM đối với dự án đầu tư trên địa bàn mà không thuộc thẩm quyền thẩm định của các Bộ, ngành nêu trên.”[1]

Quy định của pháp luật BVMT về hình thức thẩm định việc thẩm định báo cáo ĐTM có thể được tiến hành thông qua 2 hình thức: Thông qua hội đồng thẩm định hoặc thông qua việc lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức có liên quan. Trong đó, quy định rõ thủ trưởng hoặc người đứng đầu cơ quan được giao thẩm định tổ chức việc thực hiện thẩm định báo cáo ĐTM thông qua hội đồng thẩm định hoặc thông qua việc lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức liên quan và chịu trách nhiệm trước pháp luật về kết quả thẩm định.[2] Cụ thể, theo quy định về thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM tại Nghị định số 18/2015 quy định: “Việc thẩm định báo cáo ĐTM được thực hiện thông qua hội đồng thẩm định do Thủ trưởng hoặc người đứng đầu cơ quan được giao nhiệm vụ thẩm định (sau đây gọi tắt là cơ quan thẩm định) báo cáo ĐTM thành lập với ít nhất bảy (07) thành viên”.[3] Tuy nhiên, hội đồng thẩm định (HĐTĐ) chỉ đóng vai trò là cơ quan tư vấn, cơ quan có thẩm quyền thẩm định vẫn là cơ quan chịu trách nhiệm đối với quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM, pháp luật cũng quy định thành viên hội đồng thẩm định và cơ quan tổ chức được lấy ý kiến chịu trách nhiệm trước pháp luật về ý kiến của mình.[4] Sau đó, trong thời hạn 20 ngày kể từ ngày nhận được báo cáo ĐTM đã được chỉnh sửa theo yêu cầu của cơ quan thẩm định, thủ trưởng hoặc người đứng đầu cơ quan thẩm định có trách nhiệm phê duyệt báo cáo ĐTM[5] trong trường hợp chưa đủ điều kiện phê duyệt hoặc không phê duyệt phải có văn bản nêu rõ lý do trong thời hạn mười (10) ngày làm việc kể từ ngày nhận được hồ sơ đề nghị phê duyệt báo cáo ĐTM.[6] Để hướng dẫn quy định tại Điều 24 Luật BVMT 2014 về thẩm định báo cáo ĐTM, quy trình thẩm định báo cáo ĐTM được cụ thể hóa tại các khoản 2, 3, 4, 5 và 6, điều 14 Nghị định số 18/2015/NĐ - CP, điều 6, Điều 8 Thông tư số 27/2015/TT - BTNMT.[7] Tuy nhiên, với những quy định pháp luật hiện hành trong hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM đã bộc lộ ra một số hạn chế trong thực tiễn áp dụng, cụ thể:

Thứ nhất, từ quy định pháp luật hiện hành về vấn đề này có thể thấy rằng, ý kiến của thành viên của hội đồng thẩm định đóng vai trò quan trọng ảnh hưởng đến việc phê duyệt báo cáo ĐTM của thủ trưởng - người đứng đầu cơ quan thẩm định, đặc biệt, thành viên hội đồng thẩm định chịu trách nhiệm trước pháp luật về ý kiến đưa ra. Tuy nhiên, trong thực tiễn áp dụng quy định này chưa thật sự đạt hiệu quả, bởi lẽ chưa có quy định cụ thể về trách nhiệm pháp lý của hội đồng thẩm định. Đơn cử trong trường hợp nếu ý kiến của hội đồng thẩm định là sai, trái với quy định của pháp luật, thì tính chịu trách nhiệm pháp lý ở đây sẽ được thực hiện như thế nào hoặc sẽ bị xử lý ra sao, trong khi liên quan đến xử lý vi phạm trong lĩnh vực môi trường hiện nay không đề cập đến vấn đề này hoặc thậm chí chưa có quy định xử lý về mặt hình sự đối với vấn đề này. Thẩm định báo cáo đánh giá môi trường đóng vai trò cực kỳ quan trọng đến hoạt động phê duyệt, triển khai các dự án, các công trình xây dựng diễn ra trong thực tế, việc xảy ra sai phạm trong bất kỳ trường hợp nào đối với hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM cũng gây ra những ảnh hưởng nghiêm trọng đối với vấn đề kiểm soát ô nhiễm môi trường hiện nay của cơ quan nhà nước. Tuy nhiên, ý kiến của hội đồng thẩm định hiện nay chỉ mang giá trị tư vấn ở góc độ khoa học môi trường và các góc độ liên quan chứ chưa mang giá trị pháp lý cao.

Thứ hai, việc quy định thủ trưởng người đứng đầu cơ quan được giao thẩm định báo cáo ĐTM là chủ thể thành lập hội đồng thẩm định sẽ dẫn đến vấn đề không đảm bảo tính khách quan, minh bạch trong quá trình tiến hành thẩm định.[8] Bởi lẽ, việc hội đồng thẩm định không đứng độc lập mà được thành lập bởi người đứng đầu cơ quan được phân cấp thẩm định có thể sẽ dẫn đến việc ý kiến của hội đồng thẩm định có thể sẽ bị chi phối bởi chính người đứng đầu cơ quản được phân cấp thẩm định. Vì vậy, không đảm bảo yếu tố độc lập, khách quan khi hội đồng thẩm định đưa ra ý kiến trong trường hợp này. Bên cạnh đó, việc thành lập hội đồng thẩm định hiện nay chủ yếu mang tính ngắn hạn đối với mỗi dự án cụ thể, hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM được thành lập, hoạt động và tự giải thể. Luật BVMT 2014 hiện nay cũng chưa có quy định liên quan đến vấn đề thành lập hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM độc lập và có tính dài hạn. Ngoài ra, việc đưa ra quy định người đứng đầu cơ quan phê duyệt dự án đồng thời cũng là người đứng đầu cơ quan được phân cấp thẩm định cũng là một trong những bất cập hiện nay trong quy định hiện nay. Bởi lẽ, rất dễ xảy ra tình trạng thiếu minh bạch, khách quan và không đảm hài hòa được lợi ích của cá nhân và lợi ích tập thể trong nguyên tắc thẩm định báo cáo ĐTM. Vì vậy, nếu trong trường hợp xảy ra sự cố môi trường gây ô nhiễm nghiêm trọng, việc xác định trách nhiệm pháp lý của chủ dự án hoặc từ phía cơ quan nhà nước hoặc từ hội đồng thẩm định sẽ gặp nhiều khó khăn, trong đó phải kể đến vấn đề đùn đẩy trách nhiệm giữa chủ dự án và các cơ quan nhà nước liên quan ảnh hưởng đến quyền lợi của bên chịu thiệt hại và gây khó khăn trong việc xác định trách nhiệm bồi thường của bên vi phạm.

Thứ ba, trong thực tiễn hiện nay, hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM chủ yếu vẫn tập trung vào hình thức thông qua hội đồng thẩm định. Hoạt động lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức liên quan vẫn còn ít, dẫn đến việc không thu thập được nhiều ý kiến từ các bên liên quan, trong đó ý kiến của người dân là một kênh thông tin rất quan trọng trong việc triển khai dự án. Tuy nhiên, theo quy định hiện hành, ý kiến tham vấn từ người dân chỉ xuất hiện trong báo cáo ĐTM và mang tính tham khảo chứ chưa đóng vai trò tiên quyết trong hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM. Hay nói cách khác, hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM hiện nay chưa có sự tham gia phản biện từ phía người dân - những người chịu ảnh hưởng trực tiếp từ việc triển khai dự án trên địa bàn nơi có khu vực dân cư ở đó đang sinh sống, dẫn đến việc vai trò giám sát từ phía người dân chưa đảm bảo trong hoạt động quản lý nhà nước. Ngoài ra, việc thông qua các ý kiến của hội đồng thẩm định theo nguyên tắc đa số, cụ thể như sau: Thông qua không cần chỉnh sửa, bổ sung: khi tất cả thành viên hội đồng thẩm định tham dự phiên họp có phiếu thẩm định nhất trí thông qua không cần chỉnh sửa, bổ sung; Thông qua với điều kiện phải chỉnh sửa, bổ sung: khi có ít nhất hai phần ba (2/3) số thành viên hội đồng tham dự, trong đó bắt buộc phải có ít nhất một (01) ủy viên phản biện, có phiếu thẩm định đồng ý thông qua hoặc thông qua với điều kiện phải chỉnh sửa, bổ sung; Không thông qua: khi có trên một phần ba (1/3) số thành viên hội đồng tham dự có phiếu thẩm định không thông qua hoặc cả hai (02) ủy viên phản biện có phiếu thẩm định không thông qua.[9] Tuy nhiên, mặt trái của nguyên tắc theo số phiếu đa số cũng có thể tồn tại vấn đề ý kiến số đông chưa chuẩn xác với việc đảm bảo hài hòa lợi ích về kinh tế, xã hội và môi trường, có thể tồn tại lợi ích kinh tế của một nhóm lợi ích; trong khi đó, lợi ích của những người dân có thể chịu ảnh hưởng trực tiếp từ dự án triển khai có thể không đảm bảo trong thực tế.

3. Giải pháp hoàn thiện pháp luật đối với hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM

Trước những thay đổi về kinh tế, xã hội và môi trường đòi hỏi mức độ hoàn thiện pháp luật BVMT ngày càng quan trọng và được quan tâm nhiều, sớm khắc phục những nhược điểm, hạn chế còn tồn tại của pháp luật hướng tới mục tiêu phát triển bền vững.

Thứ nhất, pháp luật BVMT cần đưa ra quy định cụ thể đối với tính chịu trách nhiệm pháp lý về ý kiến của cơ quan thẩm định. Việc đưa ra quy định cụ thể trong vấn đề này sẽ nâng cao giá trị đối với ý kiến của hội đồng thẩm định, trong đó nhấn mạnh việc ý kiến hội đồng thẩm định đóng vai trò quan trọng, là căn cứ thiết yếu khi thủ trưởng người đứng đầu cơ quan phân cấp thẩm định ra quyết định phê duyệt triển khai dự án trong thực tiễn. Quy định pháp lý cần chỉ rõ ngoài việc đảm bảo ý kiến của hội đồng thẩm định mang tính khoa học môi trường cần xác định rõ yếu tố chịu trách nhiệm pháp lý trong trường hợp này. Cụ thể, cần sớm ban hành quy chế thành lập, tổ chức, duy trì hoạt động của hội đồng thẩm định, trong đó nhấn mạnh việc đưa ra yêu cầu về yếu tố chuyên môn đối với các thành viên trong hội đồng thẩm định nhằm đảm bảo tính khoa học trong ý kiến thẩm định được đưa ra. Đồng thời, đưa ra quy định xử lý vi phạm hành chính đối với việc ý kiến của hội đồng thẩm định trái với quy định của pháp luật hoặc không đảm bảo nguyên tắc thẩm định, gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến vấn đề ô nhiễm môi trường. Trong một số trường hợp cụ thể để lại hậu quả nghiêm trọng ảnh hưởng đến sự phát triển kinh tế, xã hội và môi trường sống, sức khỏe của con người cần có quy định về xử lý hình sự liên quan đến vấn đề này. Cùng với đó là việc ban hành các quy định cụ thể trong vấn đề khiếu nại, khiếu kiện trong trường hợp ý kiến của hội đồng thẩm định trái với quy định của pháp luật. Yếu tố xử lý vi phạm đối với vấn đề này vừa thể hiện sự nghiêm minh của pháp luật, mang tính răn đe; vừa nâng cao tinh thần trách nhiệm trong việc đưa ra ý kiến của hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM.

Thứ hai, pháp luật BVMT cần xem xét và đưa ra quy định nhằm đảm tính độc lập trong quá trình tiến hành thẩm định báo cáo ĐTM. Trong đó, cần đưa ra quy định về việc thành lập hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM độc lập và mang tính dài hạn. Hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM sẽ không phụ thuộc vào thủ trưởng người đứng đầu cơ quan phân cấp thẩm định thành lập, mà lúc này hội đồng thẩm định là một tổ chức độc lập. Đồng thời, các thành viên trong hội đồng thẩm định không phải là cán bộ đang công tác tại cơ quan được phân cấp thẩm định. Đặc biệt, tách bạch vai trò, vị trí, quyền hạn, nhiệm vụ của cơ quan được phân cấp thẩm định và cơ quan phê duyệt triển khai dự án, thay đổi quy định cơ quan được phân cấp thẩm định; đồng thời cũng là cơ quan tiến hành phê duyệt dự án như quy định hiện hành nhằm đảm bảo tính độc lập trong việc đưa ra ý kiến phân tích, xem xét và phản biện của hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM. Pháp luật cần đưa ra quy định hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM không hoạt động và giải thể ngay sau khi thông qua ý kiến mà hội đồng thẩm định này vẫn tiếp tục duy trì trong quá trình triển khai, vận hành dự án, đi vào hoạt động trong thực tế. Điều này nhằm góp phần nhằm đảm bảo vấn đề khi xảy ra sai phạm, sự cố môi trường đối với dự án đó, cơ quan điều tra có thể xác định được trách nhiệm trong xử lý sai phạm thuộc về chủ thể nào. Từ đó, đảm bảo yếu tố trách nhiệm bồi thường thiệt hại của chủ thể vi phạm và đảm bảo quyền lợi của bên chịu thiệt hại.

Thứ ba, cần thực hiện áp dụng nhiều hơn hình thức thẩm định thông qua việc lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức liên quan. Trong đó, nhấn mạnh việc bổ sung ý kiến của người dân sống xung quanh khu vực triển khai dự án hoặc những người dân chịu tác động trực tiếp khi thực hiện triển khai dự án trong thực tế. Không chỉ dừng lại việc lấy ý kiến tham vấn từ người dân và chỉ được thể hiện trong nội dung báo cáo ĐTM, lúc này cần xác định ý kiến từ ngươi dân sẽ là một trong những kênh thông tin quan trọng, thậm chí mang giá trị pháp lý trong vấn đề thông qua ý kiến của hội đồng thẩm định, vừa đảm bảo nguyên tắc dân chủ vừa đảm bảo việc đảm bảo nguyên tắc hài hòa lợi ích cá nhân và lợi ích tập thể, lợi ích trước mắt và lợi ích lâu dài, lợi kinh tế, xã hội và môi trường.

4. Kết luận

Từ những phân tích, đánh giá đã được đề cập, pháp luật bảo vệ môi trường hiện hành cần sớm có những điều chỉnh, bổ sung quy định phù hợp liên quan đến hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM nhằm hạn chế những bất cập về mặt pháp lý hiện nay đối với vấn đề này, đảm bảo nâng cao tinh thần trách nhiệm của hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM, sự độc lập trong hoạt động thẩm định và quyền hạn phê duyệt báo cáo ĐTM của cơ quan nhà nước sẽ góp phần hoàn thiện pháp luật về đánh giá môi trường, hướng đến mục tiêu phát triển bền vững.

TÀI LIỆU TRÍCH DẪN:

[1] Quốc hội Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Điều 23, Luật Bảo vệ môi trường (2014).

[2] Quốc hội Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Khoản 1, điều 24, Luật Bảo vệ môi trường (2014).

[3] Quốc hội Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Khoản 3 điều 14, Nghị định số 18/2015 ngày 14 tháng 2 năm 2015 quy định về quy hoạch bảo vệ môi trường, đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và kế hoạch bảo vệ môi trường.

[4] Trường Đại học Luật Hà Nội (2015). Giáo trình luật Môi trường. NXB Công an nhân dân.

[5] Trương Hồng Quang, Nguyễn Thị Lương Trà (2015). Tìm hiểu luật BVMT năm 2014. NXB Chính trị Quốc gia.

[6] Bộ Tài nguyên và Môi trường (2015). Điểm b, khoản 2, điều 9 Thông tư số 27/2015 ngày 29 tháng 5 năm 2015 của Bộ Tài nguyên và Môi trường về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và kế hoạch bảo vệ môi trường.

[7] Hoàng Thế Liên (2017). Pháp luật Môi trường phục vụ phát triển bền vững ở Việt Nam, NXB Chính trị Quốc gia sự thật.

[8] Bùi Đức Hiển, Huỳnh Minh Luân (2019). Một số vướng mắc, bất cập của Luật Bảo vệ môi trường 2014. <http://tapchimoitruong.vn/pages/article.aspx?item=M%E1%BB%99t-s%E1%BB%91-v%C6%B0%E1%BB%9Bng-m%E1%BA%AFc,-b%E1%BA%A5t-c%E1%BA%ADp-c%E1%BB%A7a-Lu%E1%BA%ADt-B%E1%BA%A3o-v%E1%BB%87-m%C3%B4i-tr%C6%B0%E1%BB%9Dng-n%C4%83m-2014-51061>

[9] Bộ Tài nguyên và Môi trường (2015). Khoản 2, Điều 30, Thông tư số 27/2015 ngày 29 tháng 5 năm 2015 của Bộ Tài nguyên và Môi trường về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và kế hoạch bảo vệ môi trường.

TÀI LIỆU THAM KHẢO:

Quốc hội Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam(2014), Luật Bảo vệ môi trường, NXB. Chính trị Quốc gia, Hà Nội.
Chính phủ Nước CHXHCN Việt Nam (2015), Nghị định số 18/2015 ngày 14 tháng 2 năm 2015 quy định về quy hoạch bảo vệ môi trường, đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và kế hoạch bảo vệ môi trường.
Bộ Tài nguyên và Môi trường (2015), Thông tư số 27/2015 ngày 29 tháng 5 năm 2015 về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và kế hoạch bảo vệ môi trường.

INADEQUACIES OF VIETNAM’S REGULATIONS ON THE APPRAISAL OF ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENT REPORTS AND SOLUTIONS

Master. PHAN DINH MINH

Lecturer, University of Law, Hue University

ABSTRACT:

The environmental impact assessment in general and the appraisal of environmental impact assessment reports in particular are state management of environment activities and they play an important role to ensure that socio-economic developments in harmony with the environmental protection. However, the current appraisal of environmental impact assessment reports reveals many inadequacies and limitations in practical implementation, especially in the processes of handling violations, leading to an increasing number of projects which are launching without sustainable development goals and resulting in increasing environmental pollution. This paper is to analyze and point out shortcomings of current regulations on the appraisal of environmental impact assessment reports, thereby proposing solutions to perfect these regulations to contribute to the economic sustainable development goal.

Keywords: Environmental impacts, appraisal of environmental impact assessment reports, sustainable development.