Ô nhiễm không khí: Khoảng trống pháp lý và bài toán giảm thiệt hại

Việt Nam đang đối mặt với một nghịch lý đáng lo ngại. Trong khi tốc độ tăng trưởng GDP 6-7% thường được xem là một thành tựu kinh tế đáng ghi nhận thì những thiệt hại do ô nhiễm không khí gây ra lại âm thầm bào mòn chính nền tảng tăng trưởng đó.

Theo ước tính của TS. Đinh Đức Trường (Đại học Kinh tế Quốc dân), mỗi năm Việt Nam có thể mất khoảng 10-13 tỉ đô la Mỹ vì ô nhiễm bụi mịn, bao gồm cả những tổn thất hữu hình lẫn vô hình đối với sức khỏe, năng suất lao động và chất lượng sống.

Thực tế này đặt ra yêu cầu phải nhìn lại cách đánh giá tăng trưởng thông qua khái niệm “GDP xanh”, tức đo lường chất lượng tăng trưởng sau khi đã khấu trừ các chi phí môi trường.

Riêng với bài toán bụi mịn, thiệt hại kinh tế đang tác động trực tiếp vào hai động lực cốt lõi của tăng trưởng, đó là nguồn nhân lực và năng suất lao động. Dù vậy, cho đến nay, cách tiếp cận này vẫn chưa được tích hợp một cách nghiêm túc vào quá trình hoạch định chính sách tại Việt Nam.

Khi tiền phạt rẻ hơn chi phí xử lý

Về mặt pháp lý, dù Luật Bảo vệ môi trường 2020 đã ghi nhận những bước tiến quan trọng, khung khổ hiện hành vẫn thiếu các cơ chế cụ thể để định lượng thiệt hại đối với sức khỏe cộng đồng và phản ánh những chi phí này vào chi phí sản xuất của doanh nghiệp.

Các nhà máy và dự án phát thải bụi mịn đang hưởng lợi từ hoạt động sản xuất, trong khi chi phí về sức khỏe lại do người dân và hệ thống y tế gánh chịu. Pháp luật hiện hành vẫn chưa đặt ra những quy định đủ chặt chẽ để buộc các chủ thể gây ô nhiễm phải bồi thường tương xứng với các tổn thất đã gây ra.

Hiện nay, chế tài đối với hành vi xả thải vượt quy chuẩn chủ yếu dựa trên Nghị định 45/2022/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường.

Dù mức phạt đã được nâng lên nhưng so với chi phí vận hành các hệ thống lọc bụi hiện đại (có thể lên tới hàng triệu đô la Mỹ mỗi năm đối với các nhà máy lớn) hoặc so với lợi nhuận thu được từ việc đốt rác thải công nghiệp trái phép, các khoản phạt này vẫn như “muối bỏ bể”.

Dưới góc nhìn kinh tế học pháp luật (Law and Economics), khi chi phí tuân thủ cao hơn chi phí vi phạm, doanh nghiệp có xu hướng “chấp nhận nộp phạt” như một phần chi phí kinh doanh. Khung pháp lý hiện nay đang thiếu các công cụ tài chính đủ mạnh để đảo ngược bất đẳng thức này.

Việt Nam thiếu một cơ chế “trách nhiệm bồi thường thiệt hại môi trường” thực sự nghiêm ngặt, nơi doanh nghiệp gây ô nhiễm không chỉ nộp phạt cho Nhà nước mà còn phải chi trả cho việc làm sạch bầu không khí và bồi thường cho cộng đồng bị ảnh hưởng.

Bất cập trong thuế bảo vệ môi trường

Theo điều 3 Luật Thuế bảo vệ môi trường 2010, các đối tượng chịu thuế như xăng dầu, than đá, mỡ nhờn… hiện được áp dụng theo hình thức thuế tuyệt đối, tính trên một đơn vị hàng hóa. Cách tiếp cận này về bản chất đánh thuế vào đầu vào của sản xuất và tiêu dùng, thay vì gắn trực tiếp với mức độ ô nhiễm thực tế phát sinh.

Với bài toán bụi mịn, hạn chế của mô hình này bộc lộ rõ khi nghĩa vụ thuế không phản ánh mức phát thải của từng chủ thể, làm suy giảm khả năng điều tiết hành vi và động lực đầu tư vào công nghệ giảm ô nhiễm.

Hai doanh nghiệp tiêu thụ cùng một lượng nhiên liệu - một bên đầu tư hệ thống lọc bụi hiện đại, bên kia sử dụng công nghệ lạc hậu và xả thải trực tiếp - vẫn phải chịu cùng một mức thuế. Kết quả là doanh nghiệp tuân thủ lại gánh “chi phí kép” cả chi phí đầu tư công nghệ và phần thuế như kẻ gây ô nhiễm, còn doanh nghiệp gây ô nhiễm hưởng lợi thế cạnh tranh nhờ chi phí vận hành thấp hơn.

Như vậy, sắc thuế này vô tình trở thành một khoản chi phí cố định thuần túy thay vì là đòn bẩy điều tiết hành vi. Hệ quả là chính sách thuế hiện tại không những thất bại trong việc khuyến khích cải tiến công nghệ, mà còn gián tiếp dung dưỡng cho sự tồn tại của các mô hình sản xuất gây hại cho sức khỏe cộng đồng.

Bài học từ Trung Quốc

Ở Trung Quốc, thuế bảo vệ môi trường được thiết kế theo hướng đánh trực tiếp vào các chất gây ô nhiễm. Căn cứ tính thuế dựa trên “lượng tương đương ô nhiễm”, qua đó phản ánh tương đối sát mức độ tác động môi trường của từng loại phát thải.

Thực tiễn tại Bắc Kinh cho thấy hiệu quả rõ nét của cách tiếp cận này trong tổng thể chính sách quản trị môi trường. Sau hơn một thập niên triển khai đồng bộ các công cụ pháp lý, kinh tế và hành chính trong khuôn khổ “Cuộc chiến bảo vệ bầu trời xanh”, nồng độ bụi mịn PM2.5 trung bình năm lần đầu tiên giảm xuống dưới ngưỡng 30 microgam/mét khối, trong khi số ngày có chất lượng không khí tốt tăng lên 348 ngày.

Đáng chú ý, Luật Thuế bảo vệ môi trường Trung Quốc năm 2018 còn thiết lập cơ chế giảm thuế từ 30-50% đối với các cơ sở có mức phát thải thấp hơn tiêu chuẩn môi trường, bao gồm các tiêu chí liên quan đến chất lượng không khí và nồng độ bụi mịn. Cơ chế này tạo ra tín hiệu kinh tế rõ ràng, khuyến khích doanh nghiệp đầu tư vào công nghệ kiểm soát và cải thiện hiệu quả môi trường.

Bên cạnh đó, Trung Quốc phân quyền đáng kể cho chính quyền địa phương trong việc xác định các chất ô nhiễm chịu thuế. Theo điều 9 của luật, các tỉnh, khu tự trị và thành phố trực thuộc trung ương có thể, căn cứ vào nhu cầu giảm phát thải tại địa phương, quyết định mở rộng phạm vi các chất bị đánh thuế, dưới sự giám sát của cơ quan quyền lực trung ương. Cách làm này tạo dư địa cho các biện pháp thuế môi trường linh hoạt, phù hợp với đặc thù ô nhiễm của từng địa phương.

Gợi mở cho Việt Nam

Việt Nam có thể tham khảo kinh nghiệm của Trung Quốc trong lộ trình chuyển từ thuế môi trường gián tiếp sang mô hình đánh thuế dựa trên mức độ phát thải thực tế. Tuy nhiên, thành công của Trung Quốc không chỉ nằm ở thiết kế chính sách, mà còn dựa trên những điều kiện nền tảng mang tính quyết định, bao gồm hệ thống quan trắc khí thải tự động được triển khai rộng khắp, dữ liệu phát thải được công khai, minh bạch, cùng chế tài nghiêm khắc đối với hành vi làm sai lệch số liệu.

Những yếu tố này giúp hạn chế tối đa sự can thiệp chủ quan và cơ chế “xin - cho” trong xác định nghĩa vụ thuế.

Từ góc độ đó, nếu cân nhắc áp dụng mô hình thuế môi trường trực tiếp tại Việt Nam, điều kiện tiên quyết là đầu tư đồng bộ hạ tầng quan trắc khí thải tại nguồn và xây dựng cơ chế quản trị dữ liệu phát thải minh bạch, có khả năng kiểm chứng độc lập.

Một lộ trình phù hợp hơn là tiếp cận theo hướng thận trọng và từng bước. Trước mắt, có thể thí điểm thuế môi trường dựa trên phát thải thực tế ở một số ngành có hệ thống quan trắc tương đối hoàn chỉnh như nhiệt điện, xi măng, phân bón hay hóa chất. Kết quả thí điểm sẽ tạo nền tảng thực tiễn để hoàn thiện khung pháp lý, chuẩn hóa phương pháp đo lường và từng bước mở rộng phạm vi áp dụng.

Song song đó, Việt Nam cần bổ sung cơ chế giảm, hoàn hoặc ưu đãi thuế đối với doanh nghiệp đáp ứng tiêu chuẩn phát thải cao hơn yêu cầu, thay cho cách áp thuế đồng loạt. Cuối cùng, việc trao thêm quyền chủ động cho chính quyền địa phương - đặc biệt tại các đô thị chịu áp lực ô nhiễm cao như Hà Nội và TPHCM - có thể giúp các công cụ kinh tế môi trường được triển khai linh hoạt và sát thực tế hơn.

(*) Khoa Luật, Đại học Kinh tế TPHCM