PGS. TS. ĐINH DŨNG SỸ: XÂY DỰNG HỆ THỐNG PHÁP LUẬT DỰA TRÊN CƠ SỞ BẰNG CHỨNG

PGS. TS. Đinh Dũng Sỹ - chuyên gia pháp luật

Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng Khóa XIII ngày 9 tháng 11 năm 2022 đã thông qua Nghị quyết số 27 về “Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới” xác định ba trọng tâm của việc tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới, trong đó có trọng tâm về hệ thống pháp luật và cơ chế tổ chức tổ chức thực hiện pháp luật.

Luật phải phúc đáp được đòi hỏi của thực tiễn

Bàn về vấn đề nội dung đổi mới tư duy lập pháp trong bối cảnh xây dụng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta hiện nay, PGS. TS. Đinh Dũng Sỹ cho rằng, tư duy xây dựng pháp luật phải dựa trên cơ sở bằng chứng, đó chính là tư duy thực tiễn, thực tiễn có kiểm chứng. Đây là một quan điểm vô cùng quan trọng trong đổi mới tư duy lập pháp hiện nay. Theo đó, cần phải nhất quán quan điểm: mọi đề xuất xây dựng luật phải xuất phát từ thực tiễn, từ yêu cầu đòi hỏi của thực tiễn và luật phải phúc đáp được những đòi hỏi của thực tiễn.

Nhấn mạnh điều này đúng và cũng không phải là vấn đề hoàn toàn mới, PGS.TS. Đinh Dũng Sỹ cho rằng, trong thực tiễn xây dựng pháp luật, một đạo luật được thông qua, một nghị định được ban hành có giải quyết được vấn đề của thực tiễn hay không, có đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn hay không lại là một vấn đề không đơn giản.

Nêu quan điểm, muốn đưa luật vào cuộc sống thì trước hết cần phải đưa cuộc sống vào luật, PGS.TS. Đinh Dũng Sỹ lưu ý, nếu một đạo luật không được xây dựng dựa trên những đòi hỏi của thực tiễn, không phúc đáp được các yêu cầu của thực tiễn với những bằng chứng thuyết phục, nói một cách hình tượng là không đưa được cuộc sống vào luật thì đạo luật đó sẽ trở nên không khả thi.

Vì vậy, việc xem xét, thông qua một đề nghị xây dựng luật và sau nữa là thông qua một dự án luật cần phải hết sức chú ý đến các hoạt động, các báo cáo, tài liệu của cả quá trình chuẩn bị đề nghị xây dựng luật cũng như soạn thảo luật theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đó là:

Thứ nhất, hoạt động tổng kết, đánh giá thực tiễn thi hành luật phải thực chất và sát đúng với thực tiễn. Tránh tình trạng các báo cáo tổng kết thực tiễn mang tính hình thức, thiếu số liệu thực tế được kiểm chứng; tổng kết, đánh giá thường được làm ở cấp vĩ mô cả về khía cạnh tổ chức lẫn tầm nhìn, chưa chú ý hoặc chưa được làm từ cấp vi mô, cấp cơ sở, thiếu bằng chứng thuyết phục.

Thứ hai, việc đề ra các giải pháp, các định hướng chính sách để khắc phục các vấn đề đặt ra của thực tiễn cần phải được phân tích, đánh giá một cách thấu đáo trên mọi phương diện để đưa ra những lựa chọn đúng. Tránh việc phân tích, đánh giá tác động của chính sách mang nặng tính một chiều. Do đó, báo cáo đánh giá tác động của chính sách phải được xây dựng một cách thực chất, bài bản, khách quan hoặc song song với đánh giá tác động chính sách của cơ quan đề xuất chính sách thì cần có một báo cáo độc lập với cơ quan đề xuất chính sách.

Thứ ba, việc dự báo tính khả thi của chính sách phải dựa trên cơ sở của sự bảo đảm chắc chắn các nguồn lực cho thực thi chính sách khi luật được ban hành. Tránh tình trạng chính sách nhiều, luật nhiều nhưng không có điều kiện nguồn lực, nhất là nguồn lực về tài chính để thực hiện hoặc thiếu sự đồng bộ trong chính sách nên tính khả thi không cao, luật không đi vào cuộc sống.

Chuyển trọng tâm vào giai đoạn lập Đề nghị xây dựng luật

Theo PGS.TS. Đinh Dũng Sỹ trước khi có Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, quy trình làm luật của chúng ta hầu như ít quan tâm đến vấn đề nghiên cứu chính sách. Tuy nhiên, đến Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã đưa giai đoạn nghiên cứu, tổng kết thực tiễn, định hướng chính sách, có dự báo, đánh giá tác động của chính sách thành một quy trình riêng, bắt buộc – có thể gọi là quy trình tiền lập pháp. Khi có hồ sơ đề nghị xây dựng luật với những định hướng chính sách được Chính phủ phê duyệt, trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua thì mới đưa dự án luật vào chương trình, mới tiến hành soạn thảo luật. Và như vậy, nghiên cứu, xây dựng luật hiện nay đã thực hiện theo quy trình hai giai đoạn: “đề án hóa chính sách và sau đó là quy phạm hóa chính sách”.

Từ đó PGS. TS. Đinh Dũng Sỹ nhấn mạnh, cần đổi mới tư duy làm luật theo hướng tập trung sự quan tâm vào việc xây dựng các định hướng chính sách. Theo đó, tất cả các hoạt động như: tổng kết, khảo sát thực tiễn, nghiên cứu kinh nghiệm, thu thập thông tin, phân tích và lựa chọn chính sách, đánh giá tác động của chính sách cần phải được làm thật kỹ lưỡng. Đề án chính sách cần phải được xây dựng và thông qua một cách bài bản và nghiêm túc mới đưa dự án luật vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội. Và khi đó, việc soạn thảo luật không nhất thiết phải giao cho cơ quan đã đề xuất chính sách mà có thể có một Ban soạn thảo độc lập, gồm những chuyên gia xây dựng pháp luật chuyên nghiệp đảm nhiệm, … tránh tư tưởng cục bộ, lợi ích ngành.

Tăng cường tính chuyên nghiệp

Ngoài ra, PGS. TS. Đinh Dũng Sỹ cũng cho rằng, điều kiện quan trọng nhất trong xây dựng dự án luật là cần tìm kiếm sự đồng thuận thì hiện nay chưa có cơ chế hữu hiệu để đạt được điều đó. Để tiến đến một sự chuyên nghiệp trong xây dựng pháp luật, PGS. TS. Đinh Dũng Sỹ kiến nghị cần có nhiều giải pháp đồng bộ cả về thể chế, về nguồn lực và về cách thức tổ chức thực hiện, trong đó có sự phân công hợp lý trong từng giai đoạn của quy trình làm luật.

Từ đó, PGS. TS. Đinh Dũng Sỹ đề nghị, trong giai đoạn nghiên cứu, đề xuất chính sách, tức là giai đoạn đề nghị xây dựng luật thì các đơn vị chuyên môn của Bộ quản lý nhà nước là người chủ trì chính, đơn vị pháp pháp chế là người phối hợp; Sau khi đề nghị xây dựng luật đã được phê duyệt thì giai đoạn soạn thảo luật cần phải được giao cho đơn vị pháp chế chủ trì, các đơn vị chuyên môn là người phối hợp….Bên cạnh đó, một vấn đề hết sức quan trọng trong xây dựng pháp luật là phải tìm kiếm sự đồng thuận. Tham vấn ý kiến và tiếp thu ý kiến, tìm kiếm sự đồng thuận trong quá trình soạn thảo luật cần trở thành một quy trình bắt buộc của cơ quan chủ trì soạn thảo đối với các cơ quan có liên quan.

Chia sẻ kinh nghiệm quốc tế trong lĩnh vực này, PGS. TS. Đinh Dũng cho biết, ở nhiều nước phát triển như CHLB Đức, Nhật,… giao nhiệm vụ soạn thảo cho một cơ quan chịu trách nhiệm toàn diện; cơ quan này phải có trách nhiệm tham vấn để trao đổi và tìm kiếm sự đồng thuận của những cơ quan có liên quan đến chính sách được đề xuất; và nếu không tìm kiếm được sự đồng thuận thì tốt nhất là không nên trình dự án luật lên Nội các, vì gần như luật bất thành văn là Văn phòng Nội các sẽ trả lại. Đúng hơn là Văn phòng Nội các sẽ khuyên không nên trình luật ra Nội các để xem xét. Vì vậy, ở các nước này trên thực tế cũng không có bộ nào trình dự án luật ra Nội các để xem xét nếu chưa tìm kiếm được sự đồng thuận đối với dự thảo luật./.

Lê Anh