Phát triển than, điện của TKV [kỳ 1]: Bất cập trong hệ thống pháp luật (phần 1)

Trong chuyên đề này, Tạp chí Năng lượng Việt Nam sẽ đề cập đến những bất cập, hạn chế trong các văn bản pháp luật và kế hoạch hóa phát triển ngành than, ngành điện của Tập đoàn Công nghiệp Than - Khoáng sản Việt Nam (TKV) - Nguyên nhân và các kiến nghị. Rất mong nhận được sự chia sẻ của bạn đọc.

KỲ 1: BẤT CẬP, HẠN CHẾ TRONG CÁC VĂN BẢN PHÁP LUẬT LIÊN QUAN ĐẾN HOẠT ĐỘNG SẢN XUẤT, KINH DOANH CỦA TKV (PHẦN 1)

Theo thống kê của TKV, hiện nội dung quy định của văn bản quy phạm pháp luật của ngành than, ngành điện rất đa dạng và phong phú, chịu sự tác động của 63 luật và hệ thống văn bản quy phạm khác, theo nhóm quan hệ như sau:

1/ Phân ngành than:

- Quy định chung.

- Bảo vệ tài nguyên than chưa khai thác.

- Khai thác than (khảo sát, thăm dò, đầu tư, xây dựng, khai thác, vận tải).

- Sàng tuyển, chế biến, sử dụng than.

- Hạ tầng, cảng biển.

- Kinh doanh than (mua, bán, xuất nhập khẩu than...).

2/ Phân ngành điện:

- Quy định chung.

- Giá điện và mua bán điện.

- Thị trường điện lực.

- Hệ thống điện quốc gia (nguồn điện, truyền tải điện, phân phối điện, điều độ hệ thống điện).

- An toàn - kỹ thuật điện.

- Tiết kiệm điện.

Theo đánh giá, việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về cơ bản được triển khai kịp thời, các chương trình xây dựng văn bản đã xác định rõ tên văn bản, cơ quan chủ trì và dự kiến thời gian thực hiện. Các tỉnh, thành phố, các sở, ban ngành địa phương và doanh nghiệp đã xây dựng nhiều chương trình, kế hoạch, tổ chức thực hiện các chiến lược, quy hoạch phát triển ngành than, ngành điện, qua đó đã tạo lập hành lang pháp lý ngày càng đầy đủ, hiệu lực, hiệu quả, phục vụ quản lý nhà nước, đảm bảo an ninh năng lượng để góp phần phục vụ phát triển kinh tế, xã hội. Tuy nhiên, cho đến nay vẫn còn những bất cập, hạn chế như sau:

Thứ nhất: Một số luật và văn bản hướng dẫn thi hành luật chưa được ban hành kịp thời, những nội dung không phù hợp thực tiễn, nhưng chậm được sửa đổi, bổ sung. Mặt khác, cũng có những văn bản thay đổi trong thời gian ngắn, thiếu tính dự báo, làm cho việc triển khai thực hiện bị động, lúng túng. Cụ thể là các văn bản dưới luật chậm ban hành dẫn đến tình trạng luật chờ nghị định, nghị định chờ thông tư. Ví dụ:

- Luật Khoáng sản ban hành 2010, hiệu lực thi hành từ 1/7/2011 (Điều 76, 77 quy định nguồn thu ngân sách từ hoạt động khoáng sản; Điều 78, 79 quy định về đấu giá khai thác khoáng sản). Tuy nhiên, đến năm 2012 mới có quy định về đấu giá khoáng sản tại Nghị định 22/2012/NĐ-CP, đến năm 2013 mới có quy định về phương pháp tính, mức cấp quyền khai thác tại Nghị định số 203/2013/NĐ-CP và năm 2014 các Thông tư hướng dẫn số 16/2014/TT-BTNMT, số 54/2014/TTLT-BTNMT-BTC mới được ban hành.

Riêng Nghị quyết Kỳ họp thứ 8 - Quốc hội Khóa XIV số 101/2019/QH14 ngày 27/11/2019 quy định tại Khoản 6 Điều 1: Không thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản theo quy định của Luật Khoáng sản số 60/2010/QH12 từ ngày 1 tháng 7 năm 2011 đến hết ngày 31 tháng 12 năm 2013 (Nghị quyết ban hành chậm sau khi Luật ra đời).

- Việc triển khai thực hiện văn bản dưới luật không đáp ứng thời gian. Ví dụ: Nghị định 127/2007/NĐ-CP ngày 1/8/2007 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Tiêu chuẩn và Quy chuẩn kỹ thuật quy định về thời gian xây dựng, công bố tiêu chuẩn quy định tại Điều 6, Điều 7 (hoàn thành trước 31/12/2010). Tuy nhiên, đến thời điểm hiện tại các bộ, ngành vẫn đang hoàn thiện các nội dung.

- Một số văn bản mới ban hành một thời gian ngắn, thậm chí có Nghị định ban hành mới được thực hiện chưa đến 14 tháng đã phải sửa đổi, bổ sung, ảnh hưởng đến công tác quản lý các dự án đang triển khai, gây lúng túng, tâm lý chờ đợi cho các đối tượng trong việc triển khai thực hiện, tạo ra nhiều dự án chuyển tiếp giữa các quy định cũ và mới.

Ví dụ: Nghị định 09/2021/NĐ-CP ngày 9/2/2021 sửa đổi, bổ sung Nghị định 95/2019/NĐ-CP ngày 17/12/2019.

Thứ hai: Nội dung của một số văn bản luật, văn bản hướng dẫn thi hành chưa phù hợp với thực tế, hoặc không thống nhấ, việc phân công các bộ ban hành văn bản chưa phù hợp với yêu cầu quản lý chuyên ngành. Chẳng hạn như Luật Khoáng sản ban hành ngày 17/11/2010 (Luật Khoáng sản) và các văn bản hướng dẫn về cấp phép hoạt động khoáng sản:

- Theo Luật Khoáng sản một trong những điều kiện để tổ chức, cá nhân được cấp giấy phép thăm dò khoáng sản là vốn chủ sở hữu ít nhất bằng 50% tổng vốn đầu tư thực hiện đề án thăm dò khoáng sản (Điểm c Khoản 2 Điều 40) và một trong những điều kiện để tổ chức, cá nhân được cấp giấy phép khai thác khoáng sản là có vốn chủ sở hữu ít nhất bằng 30% tổng số vốn đầu tư của dự án đầu tư khai thác khoáng sản (Điểm c Khoản 2 Điều 53). Tuy nhiên, hiện nay chi phí thăm dò khoáng sản và chi phí đầu tư khai thác tăng cao, vì phần lớn là những dự án xuống sâu và hầu hết các doanh nghiệp mỏ không có đủ vốn đối ứng theo quy định này.

- Khoản 2 Điều 41 Luật Khoáng sản có quy định: Diấy phép thăm dò khoáng sản có thời hạn không quá 48 tháng và có thể được gia hạn nhiều lần, nhưng tổng thời gian gia hạn không quá 48 tháng; mỗi lần gia hạn, tổ chức, cá nhân thăm dò khoáng sản phải trả lại ít nhất 30% diện tích khu vực thăm dò khoáng sản theo giấy phép đã cấp. Nội dung này không phù hợp với thực tế do khi trả lại 30% diện tích thăm dò thì các công trình thăm dò chưa thi công nằm trong diện tích phải trả sẽ không được thi công, không nâng cấp được tài nguyên, trữ lượng làm ảnh hưởng đến mục tiêu của đề án thăm dò.

- Điểm c Khoản 1 Điều 55 Luật khoáng sản: Tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản có các quyền được thăm dò nâng cấp trữ lượng khoáng sản trong phạm vi diện tích, độ sâu được phép khai thác. Trong quá trình xin ý kiến chấp thuận của Bộ Tài nguyên và Môi trường, Tổng cục Địa chất và Khoáng sản Việt Nam chỉ đồng ý cho bố trí công trình thăm dò trong phạm vi các khối tài nguyên đã được xác định trong báo cáo thăm dò giai đoạn trước để nâng cấp lên trữ lượng. Thực tế trong quá trình khai thác có phát hiện thêm các vỉa than mới, hoặc vỉa than còn phát triển ra ngoài phạm vi các khối tài nguyên cần được bố trí công trình thăm dò. Do đó, Luật cần cho phép thăm dò toàn diện các đối tượng khoáng sản có trong phạm vi diện tích, độ sâu được phép khai thác để huy động vào dự án.

- Điều 60 của Luật Khoáng sản quy định về thủ tục cấp, gia hạn, trả lại giấy phép khai thác khoáng sản, trả lại một phần diện tích khu vực khai thác khoáng sản. Trong thực tế áp dụng Luật này cho thấy: Trong quá trình khai thác có các trường hợp trong ranh giới được cấp phép khai thác, khi thăm dò nâng cấp trữ lượng: (1) Phát hiện thêm vỉa làm thay đổi trữ lượng cấp phép và phải tiến hành khai thác ngay đồng thời với các vỉa đã được cấp phép, (2) Thay đổi cốt cao vỉa… đơn vị chủ giấy phép khai thác cần phải xin điều chỉnh giấy phép khai thác vỉa phát hiện thêm, hoặc điều chỉnh cốt cao khai thác (không thay đổi công suất khai thác được cấp phép). Luật Khoáng sản chưa quy định việc giải quyết các trường hợp này.

- Khoản 2 Điều 79 Luật Khoáng sản quy định về đấu giá khai thác khoáng sản, gồm có đấu giá quyền khai thác khoáng sản ở khu vực chưa thăm dò khoáng sản và đấu giá quyền khai thác khoáng sản ở khu vực đã có kết quả thăm dò khoáng sản. Quy định về đấu giá quyền khai thác khoáng sản ở khu vực chưa thăm dò khoáng sản, có thể nói là khó khả thi, chí ít là không thể tránh khỏi những bất cập sẽ gây hậu quả xấu đối với tài nguyên khoáng sản và các chủ thể liên quan.

- Trong giấy phép khai thác quy định công suất khai thác, khi áp dụng tiến bộ khoa học, kỹ thuật vào sản xuất, tăng sản lượng sẽ vượt công suất khai thác dẫn đến vi phạm quy định về Luật Khoáng sản. Trong khi đó, sản lượng khai thác hàng năm của ngành than được điều chỉnh theo quy luật thị trường, khi thị trường có nhu cầu cao, ngành than phải tăng sản lượng khai thác nên sẽ có khu vực, mỏ khai thác vượt công suất của giấy phép khai thác, dẫn đến vi phạm về công suất khai thác.

- Theo quy định của Khoản 3 Điều 39 Nghị định 158/2016/NĐ-CP ngày 29/11/2016 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Khoáng sản thì các dự án phải tạm dừng hoạt động khi giấy phép khai thác khoáng sản đã hết hạn. Theo quy định này, dự án phải tạm dừng hoạt động kể cả trong trường hợp hồ sơ đề nghị gia hạn đang được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét. Việc dự án tạm dừng hoạt động kéo dài do thời gian xem xét hồ sơ đề nghị gia hạn của cấp có thẩm quyền kéo dài sẽ gây thiệt hại về kinh tế, ảnh hưởng lớn đến việc làm, thu nhập của người lao động, kéo dài thời gian khai thác, ảnh hưởng đến quy hoạch, gây khó khăn cho công tác quản lý nhà nước, nhất là việc gia hạn thời gian thuê đất của dự án.

- Trách nhiệm của UBND cấp tỉnh trong việc phối hợp thẩm định cấp phép hoạt động khoáng sản có quy định:

Trường hợp khu vực cấm hoạt động khoáng sản, khu vực tạm thời cấm hoạt động khoáng sản chưa được phê duyệt theo quy định, trước khi cấp phép hoạt động khoáng sản theo thẩm quyền, Bộ Tài nguyên và Môi trường chỉ lấy ý kiến bằng văn bản của UBND cấp tỉnh nơi có khoáng sản về diện tích dự kiến cấp phép hoạt động khoáng sản có, hoặc không có liên quan đến khu vực cấm hoạt động khoáng sản, khu vực tạm thời cấm hoạt động khoáng sản.

Chậm nhất là 20 ngày, kể từ ngày nhận được văn bản lấy ý kiến quy định tại Khoản 1 Điều này UBND cấp tỉnh có văn bản trả lời Bộ Tài nguyên và Môi trường.

Tuy nhiên, trong quy định của Luật Khoáng sản, chưa quy định xử lý cấp giấy phép thăm dò trong trường hợp UBND tỉnh không trả lời ý kiến của Bộ Tài nguyên và Môi trườn. Tong thực tế có trường hợp UBND tỉnh được Bộ Tài nguyên và Môi trường xin ý kiến nhưng không trả lời. Việc này gây khó khăn cho Bộ Tài nguyên và Môi trường trong việc giải quyết các thủ tục cấp phép thăm dò và ảnh hưởng đến việc xin cấp Giấy phép thăm dò của các tổ chức, cá nhân.

Thứ ba: Về các quy định đóng cửa mỏ: Theo các quy định hiện hành chỉ phù hợp với các mỏ độc lập. Tuy nhiên, ví dụ đối với TKV có một số mỏ lộ thiên sau khi kết thúc khai thác, moong khai thác được sử dụng làm bãi thải của đơn vị khác. Theo quy định khi kết thúc khai thác, các đơn vị phải làm thủ tục đóng cửa mỏ. Để đảm bảo các dự án khai thác lộ thiên có tính kế thừa, kế tiếp thực hiện và tránh lãng phí trong công tác hoàn nguyên môi trường, việc đóng cửa mỏ của dự án trước sẽ được chuyển tiếp và thực hiện ở dự án sau (dự án kế tiếp). Đối với dự án khai thác hầm lò, do đặc thù khai thác theo từng tầng, khi giấy phép khai thác tầng trên hết, các đơn vị tiếp tục triển khai các dự án khai thác hầm lò phần dưới, hoặc mở rộng theo Quy hoạch nên phần diện tích đất sử dụng, các công trình trên mặt, trong hầm lò được tiếp tục sử dụng cho dự án kế tiếp. Các trường hợp này trong trong Luật Khoáng sản và Nghị định số 158/2016/NĐ-CP không quy định cụ thể.

Thứ tư: Về thuế suất và mức giá tính thuế tài nguyên:

- Theo quy định tại Thông tư 152/2015/TT-BTC ngày 10/2/2015 hướng dẫn về thuế tài nguyên, người nộp thuế tài nguyên là các đơn vị khai thác than của tập đoàn, tổng công ty. Tuy nhiên hiện nay, việc xác định đơn giá tính thuế tài nguyên đối với than trên cơ sở giá bán than của TKV ra ngoài thị trường trừ chi phí vận chuyển tới khách hàng là không phù hợp mô hình khai thác và kinh doanh than của TKV. Với quy định này đã dẫn đến việc mức giá tính thuế tài nguyên đối với than ở mức cao do không được loại trừ các chi phí chế biến, sàng tuyển, thuế môi trường, các chi phí nội bộ khác trong quá trình luân chuyển than từ các đơn vị khai thác tới các đơn vị tiêu thụ, trong khi các chi phí này đều được đưa vào giá bán than của TKV.

- Ngoài ra, thuế suất thuế tài nguyên trong thuế tài nguyên đối với sản xuất than liên tục tăng cao. Từ 1/7/2010 đối với than antraxit hầm lò tăng từ 2% lên 5%, than antraxit lộ thiên tăng từ 3% lên 7%. Từ 1/2/2014 tiếp tục điều chỉnh tăng tương ứng lên 7% và 9%, tăng 30 - 40% so với mức trước (làm tăng trên 1.000 tỷ đồng/năm) là mức cao nhất trên thế giới hiện nay và tiếp tục kể từ ngày 1/7/2016 tăng lên 10% đối với than hầm lò và 12% đối với than lộ thiên. Từ năm 2014, phải nộp thêm tiền cấp quyền khai thác khoáng sản (bản chất đây là thu thuế tài nguyên lần 2) và nộp tiền phí sử dụng tài liệu thăm dò (trong khi theo Quyết định phê duyệt Quy hoạch 60 thì “Nhà nước bố trí vốn Ngân sách cho công tác điều tra cơ bản về tài nguyên than” và TKV hàng năm vẫn phải chi từ giá thành chi phí thăm dò).

Trong điều kiện khai thác ngày càng khó khăn do xuống sâu (hệ số bóc đất, cung độ vận chuyển tăng, nhiều mỏ hầm lò xuống sâu -300 đến -500m), lợi nhuận của TKV giai đoạn 2016 - 2021 vì thế cũng giảm so với trước, thu nhập của người lao động chậm được cải thiện, việc tuyển dụng và giữ chân thợ mỏ ngày càng khó khăn.

Thứ năm: Vướng mắc về chính sách nộp và hạch toán tiền cấp quyền khai thác khoáng sản:

Chính sách nộp và hạch toán tiền cấp quyền khai thác khoáng sản được quy định tại các Nghị định của Chính phủ số 203/2013/NĐ-CP ngày 28/11/2013 và số 67/2019/NĐ-CP ngày 31/7/2019 (thay thế Nghị định số 203/2013/NĐ-CP) về phương pháp tính, mức thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản không nhất quán với quy định tại Thông tư số 96/2015/TT-BTC ngày 22/6/2015 của Bộ Tài chính hướng dẫn thuế Thu nhập doanh nghiệp dẫn đến vướng mắc trong việc theo dõi, hạch toán chi phí tiền cấp quyền khai thác khoáng sản.

Theo quy định pháp luật về thuế thu nhập doanh nghiệp, các năm cuối của giấy phép khai thác không có phát sinh nộp nân sách nhà nước tiền cấp quyền khai thác khoáng sản, thì số phân bổ tiền cấp quyền khai thác khoáng sản nộp hàng năm sẽ không được ghi nhận là chi phí hợp lý, hợp lệ khi tính thuế thu nhập doanh nghiệp. Trong khi đây là các khoản chi phí doanh nghiệp đã nộp đầy đủ vào ngân sách nhà nước, hạch toán theo đúng hướng dẫn tại Luật thuế thu nhập doanh nghiệp thì được tính là chi phí hợp lý, hợp lệ.

Thứ sáu: Về phương pháp tính và khung mức phí bảo vệ môi trường:

Phương pháp tính và khung mức phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản được quy định tại Nghị định số 164/2016/NĐ-CP ngày 24/12/2016 mới chỉ quy định theo loại khoáng sản, chưa có quy định xác định phí bảo vệ môi trường phải nộp phụ thuộc vào hàm lượng (chất lượng) khoáng sản nguyên khai. Do đó, chưa đảm bảo công bằng về mức phí bảo vệ môi trường phải nộp đối với các loại khoáng sản có hàm lượng thấp, phải qua sàng tuyển, phân loại, làm giàu trước khi tiêu thụ, hoặc sử dụng so với các loại khoáng sản có hàm lượng cao, có thể tiêu thụ, sử dụng ngay.

Thứ bảy: Luật Đất đai ban hành ngày 29/11/2013: Đối với các doanh nghiệp khai thác than, việc chuyển đổi mục đích một phần khá lớn diện tích đất đổ thải đã trồng cây (theo tiêu chuẩn trồng rừng) sang đất trồng rừng gặp khó khăn, vì theo Nghị định số 158/2016/NĐ-CP, đơn vị phải đợi làm thủ tục đóng cửa mỏ xong mới được thực hiện (cho dù phần diện tích còn lại cần hoàn thiện để đóng cửa mỏ thông thường rất nhỏ so với tổng diện tích dự án), thời gian chờ đợi với các lý do khách quan đã làm ảnh hưởng đến thời gian đóng cửa mỏ bị kéo dài.

Khi thực hiện việc sử dụng đất đối với dự án khai thác mỏ, địa phương yêu cầu việc trồng rừng thay thế đối với các diện tích đất được địa phương quy hoạch là đất trồng rừng (thực tế chưa có rừng trồng). Nhưng khi lập dự án khai thác vẫn phải lập phương án trồng rừng thay thế phần diện tích đất trên và trình sở nông nghiệp và phát triển nông thôn địa phương phê duyệt (theo Thông tư 24/2013/TT-BNNPTNN ngày 6/5/2013).

Đón đọc kỳ tới...

PGS, TS. NGUYỄN CẢNH NAM - TẠP CHÍ NĂNG LƯỢNG VIỆT NAM