Sự phù hợp về mục tiêu giữa Chương Môi trường trong CPTPP và Chiến lược phát triển bền vững của Việt Nam

TÓM TẮT:

Vào đầu những năm 1990, Việt Nam đã theo đuổi chiến lược phát triển bền vững, sau đó khẳng định đây là con đường phát triển tất yếu và bảo vệ môi trường. Tuy nhiên, chỉ từ khi Hiệp định Đối tác Toàn diện và Tiến bộ Xuyên Thái Bình Dương được đàm phán (năm 2010), Việt Nam mới đưa ra những cam kết trực tiếp tới vấn đề môi trường trong phạm vi của một FTA. Bài viết này sẽ làm rõ có sự phù hợp giữa hai nhóm mục tiêu là Chương Môi trường trong Hiệp định Đối tác Toàn diện và Tiến bộ Xuyên Thái Bình Dương và Chiến lược phát triển bền vững của Việt Nam hay không.

Từ khóa: Hiệp định Đối tác Toàn diện và Tiến bộ Xuyên Thái Bình Dương, Chiến lược phát triển bền vững, mục tiêu, môi trường.

1. Giới thiệu

Từ đầu những năm 90 của thế kỷ XX, Việt Nam đã thực hiện những bước đầu tiên trong việc theo đuổi chiến lược phát triển bền vững vào những năm tiếp theo, trong đó khẳng định bảo vệ môi trường là một khía cạnh không thể tách rời của Chiến lược phát triển bền vững - con đường phát triển tất yếu của Việt Nam. Trong khi đó, chỉ từ Hiệp định Đối tác Toàn diện và Tiến bộ Xuyên Thái Bình Dương (CPTPP) được đàm phán từ những năm 2010, Việt Nam mới đưa ra những cam kết nhắc trực tiếp tới vấn đề môi trường trong phạm vi của một FTA. Từ đó đặt ra vấn đề liệu mục tiêu của Chương Môi trường trong Hiệp định CPTPP phù hợp hay mâu thuẫn với mục tiêu phát triển bền vững mà Việt Nam đã theo đuổi trước đó.

2. Chiến lược phát triển bền vững của Việt Nam

Trong khi trên thế giới, khái niệm phát triển bền vững được sử dụng lần đầu vào những năm 1970 của thế kỷ XX, tại Việt Nam, Kế hoạch Quốc gia về Môi trường và Phát triển Bền vững giai đoạn 1991 - 2000 tại Quyết định số 187-CT ngày 12/6/1991 là tiền đề cho sự hình thành của chính sách về phát triển bền vững cho Việt Nam. Luật Bảo vệ Môi trường được ban hành lần đầu năm 1993. Sau đó, Chỉ thị số 36/1998/CT-TW ngày 25/6/1998 của Bộ Chính trị về tăng cường công tác bảo vệ môi trường trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước nhấn mạnh “bảo vệ môi trường là một nội dung cơ bản không thể tách rời trong đường lối, chủ trương và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của tất cả các cấp, các ngành, là cơ sở quan trọng đảm bảo phát triển bền vững, thực hiện thắng lợi sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa”.

Các văn kiện của Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng Cộng sản Việt Nam và Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2001 - 2010 tiếp tục khẳng định quan điểm phát triển bền vững. Năm 2004, Quyết định số 153/2004/QĐ-TTg của Thủ tướng về việc ban hành Định hướng chiến lược phát triển bền vững ở Việt Nam (hay còn gọi là Chương trình nghị sự 21 của Việt Nam) là cơ sở cho việc ban hành Luật Bảo vệ môi trường 2005. Sau đó, đến năm 2012, Thủ tướng ban hành Quyết định số 432/QĐ-TTg phê duyệt Chiến lược Phát triển Bền vững Việt Nam giai đoạn 2011 - 2020 (sau đây viết tắt là Chiến lược PTBV). Quyết định này nêu rõ, về mặt quan điểm, phát triển bền vững theo quan điểm của Việt Nam, bao gồm kinh tế (phát triển kinh tế), xã hội (phát triển xã hội) và môi trường (bảo vệ tài nguyên và môi trường). Về mặt mục tiêu, mục tiêu tổng quát là bảo vệ tài nguyên và môi trường, bên cạnh mục tiêu phát triển kinh tế và phát triển xã hội. Tương tự, ngoài các mục tiêu cụ thể liên quan tới phát triển kinh tế và phát triển xã hội, các mục tiêu cụ thể cho việc bảo vệ tài nguyên và môi trường bao gồm: (i) giảm thiểu tác động tiêu cực của hoạt động kinh tế đối với môi trường, (ii) khai thác, sử dụng hiệu quả các nguồn tài nguyên thiên nhiên, đặc biệt là tài nguyên không tái tạo và (iii) phòng ngừa, kiểm soát và khắc phục ô nhiễm, bảo tồn đa dạng sinh học. Chiến lược PTBV không nhắc trực tiếp tới vấn đề thương mại và môi trường, tuy nhiên có nhắc tới gián tiếp thông qua mối quan hệ chung giữa kinh tế và môi trường. Sau đó, Luật Bảo vệ môi trường 2014 được ban hành. Các văn kiện này nhìn chung đều thống nhất định nghĩa chung của quốc tế về phát triển bền vững, đó là “sự phát triển đáp ứng được yêu cầu của hiện tại, nhưng không gây trở ngại cho việc đáp ứng nhu cầu của thế hệ mai sau”1 và bao gồm 3 mặt: Phát triển kinh tế, phát triển xã hội và bảo vệ môi trường2.

3. Mục tiêu của Chương Môi trường trong Hiệp định CPTPP

Quy định môi trường tại Chương 20 của Hiệp định CPTPP bao gồm 23 điều khoản và 2 phụ lục. Điều 20.2 nêu rõ 7 mục tiêu của Chương Môi trường và các mục tiêu này có tính bổ trợ cho nhau.

Thứ nhất, quy định môi trường trong CPTPP hướng tới mục tiêu thúc đẩy tính tương hỗ giữa chính sách thương mại và chính sách môi trường. Chính sách thương mại và chính sách môi trường có thể tương tác theo hai hướng: “win-win” - tương hỗ, hoặc “win-lose” - mâu thuẫn. Quan hệ tương hỗ giữa hai nhóm chính sách được hiểu là chính sách thương mại, đồng thời thúc đẩy bảo vệ môi trường và ngược lại, chính sách môi trường thúc đẩy thương mại tự do. Sở dĩ có tính tương hỗ vì trong một số trường hợp, hai chính sách này có cùng mục tiêu đó là sử dụng hiệu quả các nguồn lực. Chẳng hạn như, chính sách thương mại nghiêm cấm trợ cấp nông nghiệp hoặc thủy sản khi khai thác quá mức các tài nguyên thiên nhiên sẽ phù hợp với mục tiêu bảo vệ môi trường của chính sách môi trường. Ngược lại, chính sách thương mại cũng có thể đi ngược lại chính sách môi trường trong một số trường hợp khi mục tiêu của hai chính sách mâu thuẫn nhau. Ví dụ như, chính sách thương mại hướng tới việc dỡ bỏ các rào cản thương mại gây cản trở cho hoạt động thương mại tự do, trong khi đó chính sách môi trường đôi khi sử dụng các rào cản thương mại để khắc phục thất bại thị trường. Cụ thể hơn, chính sách môi trường nghiêm cấm việc nhập khẩu chất thải hoặc xuất khẩu các loài có nguy cơ tuyệt chủng có thể gây hạn chế thương mại tự do. Do đó, có thể hiểu mục tiêu thứ nhất của Chương Môi trường trong CPTPP là thúc đẩy quan hệ tương hỗ, hay hạn chế (quan hệ) xung đột giữa hai chính sách. Hiểu theo cách khác, cần đảm bảo mục tiêu của chính sách thương mại và của chính sách môi trường phù hợp với nhau.

Thứ hai, quy định môi trường trong CPTPP nhằm thúc đẩy việc bảo vệ môi trường ở mức độ cao và thực thi hiệu quả pháp luật môi trường. Đối với quy định môi trường mới, có tiểu chuẩn cao hơn và chưa được ban hành, các nước tham gia CPTPP, trong đó có Việt Nam, cam kết không chần chừ/rút lại việc ban hành các quy định này. Đối với các quy định môi trường đã được ban hành, các nước tham gia CPTPP sẽ không hủy bỏ hoặc không thi hành hoặc thi hành không hiệu quả. Sở dĩ có mục tiêu này vì thực tế tác động tiêu cực của chính sách môi trường đối với chính sách thương mại. Ở cấp vi mô, khi vấp phải chính sách môi trường yêu cầu cao ở một nước dẫn tới chi phí tuân thủ cao, các doanh nghiệp/nhà sản xuất tìm cách duy trì khả năng cạnh tranh bằng nhiều cách, trong đó có việc giảm chi phí tuân thủ pháp luật môi trường thông qua việc di chuyển cơ sở sản xuất sang quốc gia có tiêu chuẩn môi trường thấp hơn, nhờ đó tiết kiệm chi phí tuân thủ quy định môi trường. Ở cấp vĩ mô, do lo ngại phản ứng tiêu cực nêu trên của doanh nghiệp, nhà quản lý hay rộng hơn là quốc gia, để thu hút thương mại và đầu tư, có thể đưa hai phản ứng: chần chừ trong việc quản lý (“a regulatory chill”) và/hoặc cuộc đua tới đáy (“a race to bottom”). Khi “chần chừ trong việc quản lý”, quốc gia hoặc không thông qua quy định môi trường mới có tiêu chuẩn cao hơn hoặc không thực thi một cách hiệu quả các quy định/tiêu chuẩn môi trường đã được ban hành. Thậm chí trong “cuộc đua tới đáy”, các quốc gia còn hạ thấp các tiêu chuẩn môi trường đang được thi hành ở trong nước.

Thứ ba, tăng cường năng lực của các bên trong việc giải quyết các vấn đề môi trường liên quan tới thương mại, bao gồm thông qua việc hợp tác. Các vấn đề môi trường liên quan tới thương mại gồm hai nhóm chính, đó là: các biện pháp môi trường đi ngược lại mục tiêu thương mại tự do (hay các biện pháp môi trường cấu thành rào cản phi thuế quan), và các biện pháp môi trường đi ngược lại mục tiêu thương mại công bằng (hay các biện pháp môi trường mang lại lợi thế cạnh tranh không xuất phát từ năng lực cốt lõi). Trong những năm gần đây, trong khuôn khổ của WTO, có nhiều tranh chấp thương mại liên quan tới các biện pháp môi trường hoặc cấu thành rào cản phi thuế quan hoặc mang lại lợi thế cạnh tranh không bình đẳng. Bên áp dụng các biện pháp môi trường liên quan tới thương mại thường biện hộ bằng cách viện dẫn chủ quyền quốc gia trong việc thông qua và áp dụng pháp luật môi trường nhằm thực hiện các chính sách/mục tiêu/trật tự công cộng. Ngược lại, những nước phản đối thường đưa ra lập luận về tác động tiêu cực của các biện pháp này đối với thương mại tự do và/hoặc thương mại công bằng. Với quy định này, các bên lường trước khả năng xảy ra các tranh chấp tương tự giữa các bên tham gia CPTPP và cam kết sử dụng các kênh khác để giải quyết tranh chấp, bao gồm cả con đường hợp tác và đàm phán, bên cạnh cơ chế giải quyết tranh chấp trong khuôn khổ WTO.

Thứ tư, góp phần vào phát triển bền vững. CPTPP không đưa ra khái niệm phát triển bền vững; tuy nhiên, có thể thấy hai mục tiêu đầu tiên góp phần đảm bảo việc thực hiện mục tiêu thứ tư này. Tuy nhiên, mục tiêu này có xét tới ưu tiên/hoàn cảnh cụ thể của từng quốc gia. Sở dĩ như vậy vì CPTPP có sự tham gia của hai nhóm nước: nhóm nước phát triển và nhóm nước đang phát triển. Đối với các nước phát triển, do nền kinh tế đã phát triển ở giai đoạn cao nên khi kinh tế càng phát triển thì ô nhiễm môi trường càng giảm nhờ vào thu nhập cao dẫn tới sự sẵn có của các nguồn lực tài chính và công nghệ sạch cho bảo vệ môi trường, giảm ô nhiễm. Ở trong nước, do nhu cầu của người dân về việc nâng cao chất lượng cuộc sống, các nước này đã ban hành nhiều đạo luật khẳng định mục tiêu quản lý môi trường nói riêng và phát triển bền vững nói chung. Về khía cạnh chính trị, những nhóm lợi ích trong nước, bao gồm tổ chức phi chính phủ, xã hội dân sự và nhà bảo vệ môi trường, lên tiếng đòi đưa vấn đề môi trường vào trong FTA nhằm giảm tác động tiêu cực của chính sách thương mại tự do đối với môi trường. Trái lại, các nước đang phát triển ở vào giai đoạn đầu của quá trình phát triển kinh tế, do đó kinh tế ngày càng phát triển thì ô nhiễm môi trường ngày càng tăng cao3. Thêm vào đó, các quốc gia này có ít nguồn lực dành cho bảo vệ môi trường và thường dành ưu tiên cho mục tiêu phát triển kinh tế so với bảo vệ môi trường. Do đó, hệ thống tiêu chuẩn môi trường ở các nước này thường thấp và việc thực thi pháp luật môi trường chưa nghiêm, chưa hiệu quả. Tiếng nói của nhóm lợi ích ủng hộ việc bảo vệ môi trường thường không được chú ý thích đáng.

Thứ năm, đẩy mạnh quản lý môi trường. Ở các nước đang phát triển tham gia CPTPP, trong đó có Việt Nam, năng lực quản lý môi trường của các chủ thể và của nhà nước còn yếu, do nhiều yếu tố như khoa học, kỹ thuật, công nghệ, tài chính và con người, dẫn tới ảnh hưởng bất lợi tới việc thực thi chính sách môi trường và chất lượng môi trường. Tuy nhiên, để thực hiện mục tiêu này, các nước đang phát triển tự mình và/hoặc cùng với sự hỗ trợ kỹ thuật của các nước đối tác phát triển khác trong CPTPP cần phải cải thiện năng lực quản lý môi trường của mình nhằm thực hiện các mục tiêu khác của Chương Môi trường của Hiệp định CPTPP.

Thứ sáu, góp phần thực hiện mục tiêu của Hiệp định CPTPP. Hai trong số các mục tiêu của Hiệp định CPTPP có liên quan trực tiếp tới Chương Môi trường, đó là mục tiêu thúc đẩy mức độ bảo vệ môi trường cao (thông qua việc thi hành hiệu quả pháp luật môi trường) và mục tiêu phát triển bền vững (thông qua chính sách và thực tiễn thương mại và môi trường tương hỗ). Có thể thấy, 5 mục tiêu cụ thể nêu trên góp phần vào việc hiện thực hóa mục tiêu thứ sáu. Nói cách khác, các mục tiêu của Chương 20 phù hợp và cụ thể hóa mục tiêu của Hiệp định CPTPP nói chung. Mục tiêu thứ nhất và thứ tư của Chương 20 góp phần thực hiện mục tiêu phát triển bền vững của Hiệp định CPTPP còn mục tiêu thứ hai và thứ năm của Chương 20 hướng tới mục tiêu bảo vệ môi trường ở mức cao của Hiệp định.

Thứ bảy, khẳng định sự không phù hợp của hành vi của các nước tham gia CPTPP khi thiết lập hoặc sử dụng pháp luật môi trường và các công cụ khác để hạn chế trá hình thương mại và đầu tư. Mục tiêu này chủ yếu xuất phát từ thực tiễn pháp lý trong nước của các nước phát triển, thay vì các nước đang phát triển. Cụ thể, các nước phát triển thiết lập ở trong nước quy định môi trường cao quá mức hoặc không cần thiết để buộc nhà sản xuất/xuất khẩu của các nước đang phát triển phải tuân thủ nếu muốn xuất khẩu hàng hóa/dịch vụ hoặc (thu hút) đầu tư. Khi các nước đang phát triển không thể đáp ứng các quy định này thì không thể xuất khẩu hàng hóa, dịch vụ hoặc thu hút đầu tư từ/đầu tư sang các nước đang phát triển; còn nếu các nước đang phát triển đáp ứng được các quy định này thì hàng hóa, dịch vụ xuất khẩu của các nước không còn khả năng cạnh tranh hiệu quả (về giá) trên thị trường của các nước phát triển. Các tiêu chuẩn này cấu thành các biện pháp phi thuế quan trá hình, gây hạn chế thương mại và đầu tư nhằm bảo hộ trái phép ngành sản xuất, việc làm ở trong nước, đi ngược lại mục tiêu tự do hóa thương mại và đầu tư của Hiệp định CPTPP. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp, các nước phát triển lại che giấu mục đích thực sự của các biện pháp này bằng cách viện dẫn các mục đích hợp pháp khác như lợi ích/chính sách/trật tự công cộng, do đó thường bị các nước đang phát triển khiếu nại.

4. Sự phù hợp về mục tiêu giữa Chương Môi trường trong Hiệp định CPTPP và Chiến lược phát triển bền vững của Việt Nam

Mặc dù về lý thuyết, hai chính sách thương mại và môi trường có thể tương tác với nhau theo hai chiều, trên thực tế, do điều kiện cụ thể của Việt Nam, hai chính sách này nhiều khả năng sẽ mâu thuẫn với nhau. Như đã phân tích ở trên, vì đang ở giai đoạn đầu của quá trình phát triển, khi kinh tế Việt Nam càng tăng trưởng thì ô nhiễm môi trường càng trầm trọng4. Ngoài ra, mục tiêu đảm bảo thương mại tự do mà chính sách thương mại của Việt Nam đang theo đuổi, trong nhiều trường hợp, ảnh hưởng tiêu cực tới chất lượng môi trường, tức là trái với mục tiêu của chính sách môi trường. Cụ thể, thương mại tự do gây ảnh hưởng bất lợi tới điều kiện môi trường của Việt Nam qua năm kênh khác nhau: thay đổi sản xuất (mở rộng sản xuất trong nước nhờ tự do hóa thương mại thúc đẩy việc khai thác rộng hơn các nguồn lực tài nguyên của Việt Nam, gây suy thoái môi trường), thay đổi thu nhập (thu nhập tăng lên nhờ thương mại tự do dẫn tới tăng nhu cầu tiêu dùng, đặt nhiều áp lực lên môi trường), thay đổi cấu trúc (do Việt Nam có lợi thế cạnh tranh trong những ngành sử dụng nhiều tài nguyên thiên nhiên, thương mại tự do sẽ dẫn tới việc mở rộng của những ngành này, gây thêm tổn hại cho môi trường) và tác động vật lý (chẳng hạn như việc nhập khẩu chất thải hoặc xuất khẩu tài nguyên thiên nhiên hoặc động thực vật bị khai thác quá mức hoặc có nguy cơ tuyệt chủng).

Trong bối cảnh đó, quy định môi trường trong FTA thế hệ mới phù hợp với mục tiêu phát triển bền vững của Việt Nam. Có nhiều định hướng để phát triển bền vững, nhưng trong khuôn khổ của CPTPP, mục tiêu phát triển bền vững có thể đạt được thông qua việc đảm bảo tính tương hỗ giữa hai nhóm chính sách thương mại và môi trường. Căn cứ vào mục tiêu của CPTPP, Việt Nam có nghĩa vụ phải đảm bảo chính sách thương mại phù hợp với chính sách môi trường và ngược lại chính sách môi trường phù hợp với chính sách thương mại. Việc đảm bảo chính sách thương mại phù hợp với chính sách môi trường sẽ góp phần thực hiện mục tiêu giảm thiểu tác động tiêu cực của hoạt động kinh tế đối với môi trường trong Chiến lược PTBV. Hơn nữa, hai chiến lược tương hỗ nhau khi cùng theo đuổi mục tiêu sử dụng hiệu quả các nguồn lực trong nền kinh tế. Do đó, việc thực hiện được mục tiêu này của Hiệp định CPTPP cũng đồng thời giúp hoàn thành mục tiêu khai thác, sử dụng hiệu quả các nguồn tài nguyên thiên nhiên của Chiến lược PTBV.

Các nghiên cứu thực tiễn đã chứng minh tác động của thương mại tự do tới môi trường thường có tính gián tiếp, tùy thuộc vào chính sách môi trường được quốc gia thực thi có hiệu quả hay không. Là một nước đang phát triển, chính sách môi trường của Việt Nam khá thấp và thực thi còn lỏng lẻo. Khi đã cam kết đảm bảo tính tương hỗ giữa hai nhóm chính sách, Việt Nam sẽ buộc phải thông qua và thực thi một chính sách môi trường quốc gia hiệu quả. Nói cách khác, để thực hiện mục đích này, Việt Nam cần thông qua và thực thi một chính sách môi trường đảm bảo hai điều kiện: (i) thực hiện đúng nguyên tắc “người gây ô nhiễm trả tiền” - tức là buộc nhà sản xuất phải trả đầy đủ chi phí mà xã hội phải gánh chịu do hành vi gây ô nhiễm của nhà sản xuất gây ra, và (ii) không thực thi bất kỳ chính sách môi trường nào gây méo mó thị trường, chẳng hạn như trợ cấp cho hoạt động sản xuất hàng hóa/cung ứng dịch vụ gây ô nhiễm môi trường. Đồng thời, Việt Nam sẽ không duy trì tiêu chuẩn môi trường thấp ở trong nước và/hoặc không thực thi không hiệu quả quy định môi trường đã ban hành để giữ vững khả năng cạnh tranh bằng giá thông qua việc tiết giảm chi phí, cụ thể là chí phí tuân thủ quy định môi trường. Điều này sẽ góp phần đạt được cả ba mục tiêu cụ thể của việc bảo vệ tài nguyên và môi trường trong Chiến lược PTBV.

TÀI LIỆU TRÍCH DẪN:

1Điều 3.4, Luật Bảo vệ môi trường 2005. Điều 3.4, Luật Bảo vệ môi trường 2014.

2Chiến lược Phát triển Bền vững Việt Nam giai đoạn 2011 - 2020.

3,4Theo Lý thuyết Đường cong Môi trường Kuznets.

TÀI LIỆU THAM KHẢO:

Thủ tướng Chính phủ (2012), Quyết định số 432/QĐ-TTg, ngày 12/4/2012, phê duyệt Chiến lược Phát triển Bền vững Việt Nam giai đoạn 2011 - 2020.
Bộ Chính trị (1998), Chỉ thị số 36/1998/CT-TW ngày 25/6/1998 của về tăng cường công tác bảo vệ môi trường trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.
Định hướng chiến lược phát triển bền vững ở Việt Nam, https://www.academia.edu/17033056/Dịnh_hướng _Chiến_lược_Phat_triển_bền_vững_ở_Việt_Nam.
Chủ tịch hội đồng bộ trưởng (1991), Quyết định số 187-CT, ngày 12/6/1991, quyết định về việc thực hiện triển khai Kế hoạch Quốc gia về Môi trường và Phát triển Bền vững giai đoạn 1991 - 2000.
Quốc hội Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2005), Luật Bảo vệ môi trường 2005.
Quốc hội Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2014), Luật Bảo vệ môi trường 2014.

THE CONSISTENCY IN TERMS OF OBJECTIVES

BETWEEN ENVIRONMENT PROVISIONS IN

THE COMPREHENSIVE AND PROGRESSIVE AGREEMENT

FOR TRANS-PACIFIC PARTNERSHIP AND THE SUSTAINABLE

DEVELOPMENT STRATEGY OF VIETNAM

• PhD. HOANG THI MINH HANG

Faculty of Law, Foreign Trade University

ABSTRACT:

Since the turn of the 1990s, Vietnam has set stepping stones for its sustainable development pursuit whereby environment protection is inextricable part of the sustainable development strategy - the inevitable development road-map of Vietnam. Meanwhile, only since the Comprehensive and Progressive Agreement on Trans-Pacific Partnership (CPTPP) which was negotiated in the 2010s, Vietnam has undertaken explicit environment commitments within an free trade agreement setting. This article sheds light on the compatibility in objectives between these two frameworks.

Keywords: The Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, sustainable development strategy, objectives, environment.