Sửa đổi Luật Đất đai: Sáu điểm nghẽn cần tháo gỡ của các dự án đầu tư

Quốc hội sẽ sửa đổi Luật Đất đai 2024 tại kỳ họp cuối năm 2026. Ảnh: Hoàng Anh.

Sau gần hai năm thực hiện, Quốc hội sẽ sửa đổi Luật Đất đai 2024 tại kỳ họp cuối năm 2026 nhằm tháo gỡ một số bất cập trong công tác thực thi và phù hợp mô hình chính quyền hai cấp.

Theo đó, từ thực tiễn triển khai các dự án có sử dụng đất cho thấy, mặc dù hệ thống pháp luật về đầu tư, đấu thầu và đất đai đã được sửa đổi tương đối đồng bộ trong thời gian qua, nhưng vẫn còn một số khoảng trống pháp lý làm phát sinh vướng mắc trong quá trình giao đất, cho thuê đất để thực hiện dự án.

Các vướng mắc này không xuất phát từ việc thiếu quy định về lựa chọn nhà đầu tư mà chủ yếu do Luật Đất đai chưa theo kịp các mô hình nhà đầu tư được pháp luật về đầu tư và đấu thầu thừa nhận. Điều này dẫn đến nhiều địa phương phải xin ý kiến cơ quan trung ương, kéo dài thời gian thực hiện thủ tục, làm tăng chi phí và ảnh hưởng đến môi trường đầu tư cần sớm được sửa đổi để tháo gỡ kịp thời.

Hoàn thiện cơ chế giao đất, cho thuê đất

Theo quy định pháp luật hiện hành, Luật Đầu tư 2025 quy định ba hình thức lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án có sử dụng đất gồm: đấu giá quyền sử dụng đất; đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư và chấp thuận chủ trương đầu tư đồng thời với chấp thuận nhà đầu tư hoặc chấp thuận nhà đầu tư.

Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu và các văn bản hướng dẫn quy định, nhà đầu tư được lựa chọn có thể là nhà đầu tư độc lập hoặc liên danh nhà đầu tư. Đồng thời, sau khi được lựa chọn, nhà đầu tư được quyền thành lập tổ chức kinh tế (doanh nghiệp dự án) để trực tiếp triển khai dự án đầu tư. Đây là cơ chế phổ biến nhằm huy động nguồn lực, phân chia trách nhiệm giữa các thành viên liên danh và thuận lợi cho việc quản lý, vận hành dự án.

Trong khi đó, Luật Đất đai 2024 đã quy định cơ chế giao đất, cho thuê đất đối với nhà đầu tư được lựa chọn thông qua các hình thức đấu giá quyền sử dụng đất, chấp thuận chủ trương đầu tư đồng thời với chấp thuận nhà đầu tư và đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư. Luật mới chỉ quy định việc giao đất, cho thuê đất đối với tổ chức kinh tế do nhà đầu tư trúng thầu thành lập, mà chưa quy định với liên danh nhà đầu tư và tổ chức kinh tế do nhà đầu tư thành lập.

Điều này dẫn đến vướng mắc là cơ chế lựa chọn nhà đầu tư đã được mở rộng nhưng cơ chế giao đất, cho thuê đất chưa được thiết kế tương ứng.

Thứ nhất, pháp luật về đầu tư và đấu thầu đều thừa nhận liên danh nhà đầu tư là chủ thể hợp pháp tham gia và được lựa chọn thực hiện dự án. Tuy nhiên, Luật Đất đai chưa có cơ chế giao đất, cho thuê đất đối với liên danh nhà đầu tư. Điều này dẫn đến khoảng trống pháp lý trong giai đoạn triển khai dự án, mặc dù liên danh đã được lựa chọn hợp pháp theo quy định của pháp luật.

Thứ hai, pháp luật đầu tư cho phép nhà đầu tư thành lập tổ chức kinh tế để thực hiện dự án đối với nhiều hình thức lựa chọn nhà đầu tư, như chấp thuận nhà đầu tư hoặc cấp Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư.

Tuy nhiên, Luật Đất đai hiện chỉ quy định trường hợp tổ chức kinh tế do nhà đầu tư trúng thầu thành lập được giao đất, cho thuê đất, mà chưa bao quát các trường hợp còn lại. Điều này dẫn đến việc nhiều địa phương phải xin ý kiến cơ quan trung ương để xác định chủ thể được giao đất, làm kéo dài thời gian thực hiện thủ tục và gia tăng chi phí cho nhà đầu tư.

Khoảng trống pháp lý hiện nay không nằm ở cơ chế lựa chọn nhà đầu tư mà nằm ở việc Luật Đất đai chưa thiết kế đầy đủ cơ chế giao đất, cho thuê đất tương ứng với các chủ thể được pháp luật về đầu tư và đấu thầu thừa nhận.

Luật sư Phạm Thanh Tuấn, Đoàn Luật sư TP. Hà Nội, chuyên gia pháp lý bất động sản. Ảnh: NVCC.

Do đó,Luật Đất đai 2024 cần sửa đổi các Điều 116 theo hướng mở rộng chủ thể được Nhà nước giao đất, cho thuê đất để thực hiện dự án đầu tư có sử dụng đất, bao gồm cả: liên danh nhà đầu tư đã được lựa chọn theo quy định của pháp luật; tổ chức kinh tế do nhà đầu tư hoặc liên danh nhà đầu tư thành lập để thực hiện dự án theo quy định của pháp luật về đầu tư, không chỉ giới hạn đối với trường hợp nhà đầu tư trúng thầu.

Việc sửa đổi theo hướng này sẽ bảo đảm sự thống nhất giữa Luật Đất đai, Luật Đầu tư và Luật Đấu thầu; đồng thời khắc phục khoảng trống pháp lý trong việc giao đất, cho thuê đất đối với các mô hình đầu tư đã được pháp luật chuyên ngành thừa nhận, qua đó rút ngắn thời gian thực hiện thủ tục đầu tư và nâng cao tính minh bạch, ổn định của môi trường đầu tư.

Đồng bộ quy định về chuyển nhượng dự án có sử dụng đất

Hiện nay, việc chuyển nhượng dự án có sử dụng đất được thực hiện theo hai cơ chế pháp lý khác nhau.

Thứ nhất, đối với các dự án thuộc trường hợp được chấp thuận nhà đầu tư hoặc được cấp Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư theo Luật Đầu tư, việc chuyển nhượng dự án được thực hiện theo quy định của Luật Đầu tư.

Thứ hai, đối với các dự án bất động sản không thuộc trường hợp nêu trên, việc chuyển nhượng được thực hiện theo quy định của Luật Kinh doanh bất động sản năm 2023. Điều 41 Luật Kinh doanh bất động sản đã phân định tương đối rõ phạm vi áp dụng giữa hai cơ chế chuyển nhượng này.

Tuy nhiên, Luật Đất đai 2024 khi quy định về các trường hợp chuyển nhượng dự án tại các Điều 117, 119, 124 và 142 chỉ viện dẫn "chuyển nhượng dự án bất động sản theo quy định của pháp luật về kinh doanh bất động sản", mà chưa có quy định đối với việc chuyển nhượng dự án thực hiện theo Luật Đầu tư hoặc các dự án có sử dụng đất ngoài lĩnh vực kinh doanh bất động sản.

Việc Luật Đất đai chỉ gắn thủ tục đất đai với trường hợp chuyển nhượng dự án theo Luật Kinh doanh bất động sản đã làm thu hẹp phạm vi điều chỉnh của Luật so với thực tiễn đầu tư.

Trong khi pháp luật đầu tư cho phép chuyển nhượng nhiều loại dự án có sử dụng đất, bao gồm cả các dự án ngoài lĩnh vực bất động sản như giáo dục, y tế, nông nghiệp, môi trường..., thì pháp luật đất đai và các văn bản hướng dẫn hiện hành mới chỉ quy định trình tự thực hiện đối với dự án bất động sản.

Điều này dẫn đến khoảng trống pháp lý trong thủ tục đăng ký biến động đất đai sau khi chuyển nhượng dự án. Thực tế, đối với các dự án chuyển nhượng theo Luật Đầu tư hoặc các dự án có sử dụng đất không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Kinh doanh bất động sản, cơ quan đăng ký đất đai chưa có căn cứ pháp lý đầy đủ để thực hiện thủ tục đăng ký biến động, gây kéo dài thời gian hoàn tất việc chuyển giao quyền sử dụng đất và ảnh hưởng đến quá trình triển khai dự án của nhà đầu tư.

Bản chất của vướng mắc là quy định của Luật Đất đai chưa theo kịp phạm vi điều chỉnh của pháp luật đầu tư, dẫn đến sự thiếu thống nhất giữa thủ tục chuyển nhượng dự án và thủ tục đăng ký biến động đất đai.

Do đó, Luật Đất đai 2024 cần cửa đổi các Điều 117, 119, 124 và 142 theo hướng thay cụm từ "chuyển nhượng dự án bất động sản theo quy định của pháp luật về kinh doanh bất động sản" bằng "chuyển nhượng dự án có sử dụng đất theo quy định của pháp luật".

Đồng thời, cần sửa đổi các quy định hướng dẫn về đăng ký biến động đất đai để áp dụng thống nhất đối với mọi trường hợp chuyển nhượng dự án có sử dụng đất, không phân biệt dự án được chuyển nhượng theo Luật Đầu tư hay Luật Kinh doanh bất động sản.

Việc sửa đổi theo hướng này sẽ bảo đảm tính thống nhất giữa Luật Đất đai, Luật Đầu tư và Luật Kinh doanh bất động sản; đồng thời khắc phục khoảng trống pháp lý trong thủ tục đăng ký biến động đất đai, góp phần rút ngắn thời gian thực hiện thủ tục hành chính và tạo thuận lợi cho hoạt động đầu tư.

Hoàn thiện điều kiện thực hiện quyền của chủ đầu tư dự án nhà ở

Khoản 1 Điều 45 Luật Đất đai 2024 quy định người sử dụng đất chỉ được thực hiện các quyền chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất khi đáp ứng các điều kiện theo luật, trong đó điều kiện cơ bản là phải có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, trừ một số trường hợp ngoại lệ được Luật quy định.

Trong khi đó, khoản 4 Điều 9 Luật Nhà ở 2023 quy định đối với nhà ở được đầu tư xây dựng theo dự án để bán hoặc cho thuê mua thì không cấp Giấy chứng nhận cho chủ đầu tư, mà Giấy chứng nhận được cấp trực tiếp cho người mua hoặc người thuê mua nhà ở; chỉ đối với phần nhà ở chưa bán, chưa cho thuê mua hoặc dự án nhà ở để cho thuê thì chủ đầu tư mới được cấp giấy chứng nhận.

Như vậy, Luật Nhà ở đã thiết kế một cơ chế đặc thù đối với dự án nhà ở thương mại nhằm đơn giản hóa thủ tục cấp giấy chứng nhận.

Mặc dù Luật Nhà ở không yêu cầu cấp giấy chứng nhận cho chủ đầu tư đối với nhà ở để bán hoặc cho thuê mua, nhưng Luật Đất đai lại chưa bổ sung ngoại lệ tương ứng trong điều kiện thực hiện quyền của người sử dụng đất.

Điều này dẫn đến cách hiểu rằng chủ đầu tư vẫn phải được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trước khi thực hiện việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất gắn với việc bán nhà ở hoặc kinh doanh bất động sản theo dự án.

Thực tế, nhiều địa phương vẫn yêu cầu chủ đầu tư thực hiện thủ tục cấp giấy chứng nhận trước khi thực hiện các giao dịch tiếp theo. Trong khi đó, Giấy chứng nhận này sau đó không được sử dụng để xác lập quyền sở hữu của chủ đầu tư mà vẫn phải cấp lại cho người mua nhà theo Luật Nhà ở.

Như vậy, việc cấp giấy chứng nhận cho chủ đầu tư trong trường hợp này chỉ làm phát sinh thêm một thủ tục hành chính, kéo dài thời gian thực hiện dự án, tăng chi phí tuân thủ cho doanh nghiệp và gia tăng khối lượng công việc của cơ quan nhà nước mà không làm tăng hiệu quả quản lý.

Bản chất của vướng mắc là Luật Đất đai chưa đồng bộ với chính sách đã được Luật Nhà ở thiết kế đối với việc cấp giấy chứng nhận trong các dự án nhà ở thương mại.

Do đó, Luật Đất đai 2024 cần sửa đổi theo hướng chủ đầu tư dự án nhà ở được thực hiện quyền chuyển nhượng quyền sử dụng đất gắn với việc kinh doanh nhà ở, công trình xây dựng hoặc phần diện tích sàn trong công trình xây dựng mà không phải đáp ứng điều kiện đã được cấp giấy chứng nhận, trừ trường hợp chuyển nhượng quyền sử dụng đất đã đầu tư hạ tầng để chuyển nhượng theo quy định của Luật Đất đai.

Cần đảm bảo tính trung lập giữa các phương thức tiếp cận đất đai

Luật Đất đai 2024 quy định doanh nghiệp có thể tạo lập quỹ đất để thực hiện dự án theo hai phương thức.

Thứ nhất, Nhà nước thu hồi đất theo Điều 79 Luật Đất đai 2024, sau đó giao đất hoặc cho thuê đất để thực hiện dự án. Trong trường hợp này, doanh nghiệp ứng trước kinh phí bồi thường, hỗ trợ và tái định cư theo phương án được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt; toàn bộ khoản kinh phí này được khấu trừ vào tiền sử dụng đất hoặc tiền thuê đất phải nộp theo quy định của Nghị định số 103/2024/NĐ-CP.

Thứ hai, doanh nghiệp tự thỏa thuận nhận quyền sử dụng đất theo Điều 127 Luật Đất đai 2024. Khi xác định tiền sử dụng đất sau khi chuyển mục đích sử dụng đất, giá trị đất trước khi chuyển mục đích được xác định theo bảng giá đất; các khoản chi phí doanh nghiệp thực tế đã chi để tạo lập quỹ đất không được xem xét khi xác định nghĩa vụ tài chính.

Hai phương thức nêu trên đều nhằm tạo lập quỹ đất từ người sử dụng đất hiện hữu để thực hiện cùng một dự án đầu tư. Tuy nhiên, cơ chế xác định nghĩa vụ tài chính về đất đai giữa hai phương thức lại có sự khác biệt đáng kể.

Đối với trường hợp Nhà nước thu hồi đất, doanh nghiệp phải ứng trước toàn bộ kinh phí bồi thường, hỗ trợ và tái định cư theo phương án được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.

Ngược lại, đối với trường hợp doanh nghiệp tự thỏa thuận nhận quyền sử dụng đất, mặc dù trên thực tế doanh nghiệp vẫn phải chi trả các khoản hỗ trợ để người sử dụng đất đồng thuận chuyển nhượng, nhưng khi xác định nghĩa vụ tài chính về đất đai, chỉ giá trị quyền sử dụng đất trước khi chuyển mục đích theo bảng giá đất được tính vào khoản được trừ. Các khoản chi phí hợp pháp, hợp lý mà doanh nghiệp đã chi để tạo lập quỹ đất không được xem xét khi xác định tiền sử dụng đất.

Sự khác biệt này làm cho chi phí tài chính của doanh nghiệp theo phương thức tự thỏa thuận cao hơn đáng kể, mặc dù bản chất của cả hai phương thức đều là tạo lập quỹ đất để thực hiện cùng một dự án đầu tư.

Chính vì vậy, các cơ quan soạn thảo cần nghiên cứu sửa đổi Điều 127 Luật Đất đai 2024 và các quy định về thu tiền sử dụng đất theo hướng bảo đảm cơ chế tài chính thống nhất giữa trường hợp Nhà nước thu hồi đất và trường hợp doanh nghiệp tự thỏa thuận nhận quyền sử dụng đất.

Một phần hoặc toàn bộ chi phí hợp lý để tạo lập quỹ đất, được cơ quan nhà nước có thẩm quyền kiểm tra, xác nhận theo tiêu chí do Chính phủ quy định, cần được xem xét khi xác định nghĩa vụ tài chính về đất đai, thay vì chỉ xác định giá trị đất trước khi chuyển mục đích theo bảng giá đất như hiện nay.

Bảo đảm tính thống nhất giữa Luật Đất đai và văn bản hướng dẫn thi hành

Luật Đất đai 2024 và Nghị quyết số 254/2025/QH15 ghi nhận quyền của người sử dụng đất được lựa chọn hình thức thuê đất trả tiền một lần cho cả thời gian thuê hoặc trả tiền thuê đất hằng năm. Việc hạn chế chuyển từ thuê đất trả tiền hằng năm sang thuê đất trả tiền một lần chỉ áp dụng đối với quỹ đất do cơ quan, tổ chức của Nhà nước trực tiếp quản lý.

Theo Điều 217 Luật Đất đai 2024, quỹ đất do cơ quan, tổ chức của Nhà nước quản lý là quỹ đất Nhà nước trực tiếp quản lý, không bao gồm quỹ đất đã giao hoặc cho thuê cho doanh nghiệp để sử dụng vào mục đích sản xuất, kinh doanh.

Tuy nhiên, khoản 2 Điều 32 Nghị định số 57/2026/NĐ-CP quy định doanh nghiệp nhà nước thực hiện cổ phần hóa phải thuê đất có thời hạn và trả tiền thuê đất hằng năm (không được lựa chọn hình thức thuê đất trả tiền một lần cho cả thời gian thuê).

Quy định này dẫn đến việc doanh nghiệp không còn quyền lựa chọn hình thức thuê đất mặc dù trường hợp này không thuộc phạm vi hạn chế theo Luật Đất đai.

Thực tiễn trên cho thấy cần tiếp tục rà soát các văn bản hướng dẫn thi hành để bảo đảm sự thống nhất với chính sách của Luật Đất đai và các nghị quyết của Quốc hội, tránh phát sinh cách hiểu hoặc cách áp dụng làm thu hẹp quyền của người sử dụng đất.

Hoàn thiện điều kiện tham gia đấu giá quyền sử dụng đất

Điểm b khoản 3 Điều 125 Luật Đất đai 2024 quy định tổ chức tham gia đấu giá quyền sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư phải "có năng lực, kinh nghiệm trong việc phát triển dự án".

Như vậy, ngoài việc đáp ứng các điều kiện về năng lực tài chính và các điều kiện khác theo quy định của pháp luật, kinh nghiệm phát triển dự án được coi là điều kiện bắt buộc để được tham gia đấu giá quyền sử dụng đất.

Tuy nhiên, quy định nêu trên chưa thật sự phù hợp với bản chất của cơ chế đấu giá quyền sử dụng đất và có thể làm hạn chế tính cạnh tranh của thị trường.

Thứ nhất, đấu giá quyền sử dụng đất và đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư là hai cơ chế có mục tiêu khác nhau. Đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư nhằm lựa chọn nhà đầu tư có phương án thực hiện dự án tối ưu thông qua việc đánh giá tổng hợp về năng lực, kinh nghiệm, giải pháp kỹ thuật, phương án đầu tư và các tiêu chí khác.

Ngược lại, đấu giá quyền sử dụng đất là cơ chế cạnh tranh chủ yếu về giá trên cơ sở các nhà đầu tư đã đáp ứng các điều kiện tham gia theo quy định của pháp luật. Việc tiếp tục yêu cầu kinh nghiệm phát triển dự án như một điều kiện tiên quyết vô hình trung làm cho cơ chế đấu giá mang tính chất của cơ chế đấu thầu, làm mờ ranh giới giữa hai phương thức lựa chọn nhà đầu tư mà pháp luật đã phân định.

Thứ hai, kinh nghiệm thực hiện dự án không phải lúc nào cũng phản ánh năng lực thực hiện dự án trong tương lai. Trên thực tế, nhiều doanh nghiệp mới thành lập, doanh nghiệp khởi nghiệp hoặc doanh nghiệp mở rộng sang lĩnh vực đầu tư mới có năng lực tài chính, khả năng huy động vốn, đội ngũ quản lý và tư vấn chuyên nghiệp nhưng không đáp ứng điều kiện về kinh nghiệm.

Thứ ba, xu hướng hoàn thiện pháp luật về đầu tư hiện nay là chuyển từ tiền kiểm sang hậu kiểm. Đây là phương thức quản lý vừa bảo đảm lựa chọn được nhà đầu tư có khả năng thực hiện dự án, vừa không tạo rào cản gia nhập thị trường.

Do đó, việc tiếp tục duy trì điều kiện bắt buộc về kinh nghiệm phát triển dự án trong đấu giá quyền sử dụng đất là chưa thật sự cần thiết, chưa phù hợp với định hướng cải cách thủ tục đầu tư, phát triển môi trường cạnh tranh bình đẳng và khuyến khích các chủ thể mới tham gia thị trường.

Luật Đất đai 2024 theo hướng bỏ điều kiện bắt buộc về "kinh nghiệm trong việc phát triển dự án" đối với tổ chức tham gia đấu giá quyền sử dụng đất. Thay vào đó, cần tập trung đánh giá khả năng thực hiện dự án thông qua các tiêu chí có tính định lượng và khách quan hơn như năng lực tài chính, khả năng huy động vốn, biện pháp bảo đảm thực hiện dự án và trách nhiệm của nhà đầu tư trong quá trình triển khai dự án theo quy định của pháp luật.

Những kiến nghị nêu trên đều hướng tới mục tiêu hoàn thiện Luật Đất đai theo hướng đồng bộ với pháp luật về đầu tư, đấu thầu, nhà ở, kinh doanh bất động sản và các luật chuyên ngành; đồng thời tháo gỡ các vướng mắc phát sinh trong thực tiễn triển khai dự án có sử dụng đất.

Qua đó, góp phần khơi thông nguồn lực đất đai, rút ngắn thời gian thực hiện thủ tục đầu tư, nâng cao hiệu quả sử dụng đất và tạo lập môi trường đầu tư minh bạch, ổn định, phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội trong giai đoạn mới.