Sửa đổi Luật Thỏa thuận quốc tế: Phân cấp song phải gắn với kiểm soát rủi ro

Phiên thảo luận về dự thảo Luật Thỏa thuận quốc tế (sửa đổi), ngày 7/11. (Ảnh: QH)

Tại phiên thảo luận về dự thảo Luật Thỏa thuận quốc tế (sửa đổi), các đại biểu Quốc hội đánh giá cao tinh thần phân cấp, phân quyền và đơn giản hóa thủ tục hành chính. Tuy nhiên, nhiều ý kiến đề nghị cần làm rõ nguyên tắc phân định trách nhiệm giữa các cấp, chuẩn hóa quy trình thẩm định rủi ro pháp lý và đảm bảo tính khả thi thực tiễn.

Rà soát từng nhóm cam kết

Đại biểu Dương Khắc Mai (Đoàn Lâm Đồng) nhấn mạnh báo cáo tiếp thu, giải trình đã khẳng định việc phân loại văn bản phải căn cứ vào nội dung, tính chất pháp lý, không phụ thuộc tên gọi; Văn bản có nội dung mang bản chất hợp đồng hoặc làm phát sinh quyền, nghĩa vụ của Việt Nam theo pháp luật quốc tế không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật. Tuy nhiên, đại biểu nhấn mạnh vấn đề thực tiễn còn đặt ra là quy trình nhận diện, xử lý ngay từ giai đoạn dự thảo, nhất là khi một bản ghi nhớ hợp tác đồng thời chứa điều khoản về tài chính, đầu tư, chuyển giao tài sản hoặc giải quyết tranh chấp.

Vì vậy, đại biểu Nguyễn Khắc Mai đề nghị làm rõ trong văn bản hướng dẫn trách nhiệm của cơ quan đề xuất trong việc rà soát từng nhóm cam kết, xác định pháp luật áp dụng và cách xử lý khi có nội dung hỗn hợp hoặc phát sinh cam kết mới trong đàm phán.

Riêng cụm từ “được đề xuất ký kết đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục” tại khoản 1 Điều 2, đại biểu Nguyễn Khắc Mai đề nghị tiếp tục cân nhắc tách khỏi tiêu chí định nghĩa, vì bản chất pháp lý của văn bản cần được xác định trước khi lựa chọn thủ tục ký kết.

Bên cạnh đó, đại biểu Nguyễn Khắc Mai cho biết ủng hộ mở rộng chủ thể ký kết phù hợp mô hình chính quyền địa phương hai cấp. Quy định mới dự kiến quy định chi tiết điều kiện, lĩnh vực, năng lực và nguồn lực ở nghị định; Bổ sung trách nhiệm Chủ tịch Ủy ban Nhân dân cấp xã và thẩm quyền giám sát của Hội đồng Nhân dân cấp tỉnh. Đây là những bước tiếp thu cần thiết. Song, đại biểu cho rằng khi Chủ tịch Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh quyết định cho ký, còn cấp xã trực tiếp đề xuất và thực hiện, cần tránh tình trạng trách nhiệm bị phân tán giữa hai cấp.

Đại biểu Nguyễn Khắc Mai đề nghị làm rõ trong văn bản hướng dẫn trách nhiệm của cơ quan đề xuất trong việc rà soát từng nhóm cam kết. (Ảnh: QH)

Trên lập luận đó, đại biểu Dương Khắc Mai đề nghị quy định rõ ngay trong Luật nguyên tắc phân định trách nhiệm: Cấp tỉnh xem xét, quyết định và kiểm tra; Cấp xã chịu trách nhiệm về nội dung đề xuất, nguồn lực, tổ chức thực hiện và kết quả cam kết. Dự thảo Luật cũng cần làm rõ trách nhiệm cung cấp thông tin phục vụ giám sát của Hội đồng Nhân dân cấp xã theo chức năng, thẩm quyền của cơ quan này; Bảo đảm cán bộ pháp lý, ngoại ngữ và kinh phí hỗ trợ đối với địa bàn khó khăn. Những tiêu chí chi tiết có thể giao Chính phủ quy định, nhưng nguyên tắc trách nhiệm nên được thể hiện trong Luật.

Theo đại biểu Chu Mạnh Hùng (Đoàn Tây Ninh), dự thảo chưa thực sự đồng bộ về chủ thể cấp xã tham gia và ký kết các thỏa thuận quốc tế theo hai nhóm (Ủy ban nhân dân xã, phường ở khu vực biên giới và đặc khu; Ủy ban nhân dân xã, phường khác theo quy định của Chính phủ). Về chủ thể bên ký kết nước ngoài, đại biểu cho rằng quy định trong dự thảo khác so với Luật Thỏa thuận quốc tế hiện tại, đó là tổ chức quốc tế liên chính phủ. Nếu quy định chỉ bó lại ở tổ chức quốc tế liên Chính phủ thì sẽ hạn chế đi nguồn lực mà cộng đồng quốc tế có thể hỗ trợ Việt Nam trong phát triển kinh tế-xã hội. Do đó, đại biểu Chu Mạnh Hùng đề nghị giữ nguyên như quy định cũ, đó là quy định tổ chức quốc tế bao gồm: liên chính phủ và phi chính phủ.

Bên cạnh đó, đại biểu Nguyễn Khánh Ngọc, (Đoàn Đà Nẵng) cũng đề nghị tiếp tục nghiên cứu việc mở rộng thẩm quyền ký kết thỏa thuận quốc tế, trong đó cần lưu ý tính toán đến năng lực của chủ thể ký kết. Và, cần phải chuẩn hóa lại quy trình phê duyệt, tránh tình trạng ký rồi không thực hiện hoặc thực hiện nhưng lại để bị ảnh hưởng. Bên cạnh đó, thỏa thuận quốc tế cần phải rõ về ràng buộc trách nhiệm pháp lý, bởi đại biểu cho rằng không thể lấy quy định pháp luật trong nước để lý giải cho việc không thực hiện nghĩa vụ và cam kết quốc tế.

Có cùng quan điểm, đại biểu Bùi Sơn Hải, (Đoàn Hải Phòng) lại cho rằng việc mở rộng mà không cân nhắc đến năng lực và tính khả thi thì hậu quả sẽ rất lớn. Theo luật pháp quốc tế, nếu một cơ quan trong bộ máy Nhà nước, một đơn vị công lập của Nhà nước ký kết thỏa thuận với nước ngoài, nếu có vấn đề xảy ra đối với hợp đồng hay thỏa thuận, sẽ có nguy cơ bị kiện. Vậy nên, đại biểu yêu cầu các đơn vị ký kết phải ghi trong thỏa thuận quốc tế: “Không ràng buộc đến các quyền nghĩa vụ pháp lý của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam dưới bất kỳ một hình thức nào.”

Cơ chế kiểm soát quan trọng

Báo cáo tiếp thu đã dự kiến bổ sung yêu cầu có ý kiến thống nhất bằng văn bản của cơ quan quản lý Nhà nước về quốc phòng, an ninh, đầu tư. Đây là cơ chế kiểm soát quan trọng.

Nhưng, đại biểu Dương Khắc Mai chỉ ra Điều 21 vẫn để việc chỉ định đầu mối tùy thuộc sự thống nhất của các bên; Điều 22 còn cho phép cơ quan đề xuất tự quyết định việc thành lập tổ liên ngành, kể cả đối với những thỏa thuận phức tạp, nhạy cảm. Trong khi, Cơ quan soạn thảo giải trình rằng việc bắt buộc thành lập tổ liên ngành có thể làm tăng thủ tục. Do đó, đại biểu yêu cầu cần phân biệt hồ sơ thông thường với hồ sơ có mức độ rủi ro cao. Ngoài ra, đại biểu cũng đề nghị xác lập nguyên tắc mọi thỏa thuận có nhiều bên ký kết Việt Nam phải xác định rõ một đầu mối phối hợp và trách nhiệm của từng cơ quan trong tổ chức thực hiện. Đối với trường hợp có nguy cơ ảnh hưởng đáng kể đến chủ quyền, quốc phòng, an ninh, dữ liệu quan trọng hoặc nhiều lĩnh vực quản lý, thì cần có tiêu chí về đánh giá liên ngành bắt buộc hoặc cơ chế tham vấn tăng cường.

Về thủ tục rút gọn và kiểm soát sau quyết định, đối với quyết định khẩn cấp không lấy ý kiến trước, đại biểu Dương Khắc Mai đề nghị xác định rõ thời điểm và chủ thể phải thông báo, báo cáo sau quyết định; Hồ sơ tối thiểu ghi nhận căn cứ cấp bách, đánh giá hệ quả và biện pháp bảo vệ hoạt động hợp tác đang triển khai. Đại biểu nhấn mạnh quy định này không làm chậm xử lý tình huống khẩn cấp mà bảo đảm việc kiểm tra trách nhiệm sau đó có căn cứ minh bạch.

Về thẩm quyền ký kết và cơ chế ký trước, đại biểu Thạch Phước Bình, Đoàn (Đoàn Vĩnh Long) cho rằng Báo cáo tiếp thu, giải trình chỉnh lý theo hướng cho phép áp dụng cơ chế “ký trước, báo cáo sau” đối với một số biên bản, kết luận hội nghị, hội đàm hoặc tuyên bố chính trị có thay đổi dưới một nửa số điều, khoản so với văn bản đã được xem xét, hoặc có thay đổi mang tính kỹ thuật, nếu không thuộc trường hợp quy định tại Điều 37. Đại biểu cho rằng, quy định như vậy nhằm tạo sự linh hoạt trong hoạt động đối ngoại, tuy nhiên chưa thật sự chặt chẽ. Bởi có những thỏa thuận chỉ thay đổi một điều khoản, nhưng đó lại là điều khoản quan trọng nhất liên quan đến nghĩa vụ tài chính, trách nhiệm thực hiện, chia sẻ dữ liệu hoặc quyền, lợi ích của Việt Nam. Ngược lại, có văn bản thay đổi nhiều điều khoản nhưng chỉ là chỉnh sửa câu chữ, kỹ thuật trình bày. Ông tôi đề nghị cần xác định rõ chỉ được ký trước, báo cáo sau khi những thay đổi không làm thay đổi bản chất cam kết, không làm phát sinh nghĩa vụ mới, không mở rộng trách nhiệm và không ảnh hưởng đến quyền, lợi ích của Việt Nam. Nếu thay đổi nội dung thực chất thì phải báo cáo lại cơ quan, người có thẩm quyền trước khi ký.

Bộ trưởng Bộ Ngoại giao Lê Hoài Trung phát biểu tại phiên thảo luận. (Ảnh: QH)

Thay mặt cơ quan trình dự án luật phát biểu, giải trình vấn đề các đại biểu Quốc hội nêu, Bộ trưởng Bộ Ngoại giao Lê Hoài Trung nhấn mạnh sự cần thiết sửa đổi Luật Thỏa thuận quốc tế để đáp ứng yêu cầu đối ngoại, hội nhập quốc tế trở thành nhiệm vụ trọng yếu, thường xuyên, trong đó đưa đối ngoại hội nhập quốc tế trở thành một nguồn lực thực hiện các nhiệm vụ. Việc sửa đổi luật cũng nhằm thể chế hóa các quan điểm, chủ trương mới của Đảng, trong đó có vấn đề phân cấp, phân quyền, giảm bớt thủ tục hành chính, giải quyết các điểm nghẽn về thể chế.

Ghi nhận ý kiến phát biểu của các đại biểu, Bộ trưởng Bộ Ngoại giao cũng nêu rõ ngoài trách nhiệm hành chính nói chung còn có trách nhiệm về mặt Đảng, chính quyền, trách nhiệm công vụ. Luật không thể đưa quá chi tiết, chỉ quy định nguyên tắc, những vấn đề cơ bản lớn.

Liên quan tới năng lực của chủ thể tham gia, ký kết thỏa thuận quốc tế, Bộ trưởng Bộ Ngoại giao Lê Hoài Trung cũng cho rằng dự thảo Luật quy định không chỉ phù hợp với chức năng, nhiệm vụ mà cả với năng lực của địa phương, cấp xã, phường hoặc cơ quan tổ chức. Theo Bộ trưởng, ngay từ khâu chuẩn bị dự thảo thỏa thuận, cơ quan, địa phương, kể cả cấp xã, phường, phải tính đến khả năng thực hiện. Dự thảo Luật cũng quy định rõ yêu cầu phải có lộ trình, kế hoạch thực hiện, xác định người thực hiện và nguồn lực bảo đảm. Cơ quan thẩm định phải căn cứ vào những nội dung này để đánh giá xem xét ý kiến của các cơ quan liên quan.

Đối với trách nhiệm của các bên trong thỏa thuận quốc tế, Bộ trưởng Lê Hoài Trung cho biết, dự thảo Luật đã quy định rõ nội dung của thỏa thuận không phải là nội dung của điều ước quốc tế. Cơ quan soạn thảo sẽ tiếp tục nghiên cứu, trao đổi với các cơ quan liên quan để xem xét khả năng quy định rõ hơn rằng thỏa thuận không làm phát sinh quyền và nghĩa vụ của Nhà nước Việt Nam.

Bộ trưởng Bộ Ngoại Giao Lê Hoài Trung mong muốn các đại biểu Quốc hội ủng hộ để Luật Thỏa thuận quốc tế (sửa đổi) tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan, địa phương và doanh nghiệp trong hội nhập quốc tế và đối ngoại, trở thành nguồn lực đáp ứng yêu cầu của giai đoạn phát triển mới của đất nước./.