Thực trạng và giải pháp hoàn thiện sự phân công giữa Quốc hội và Chính phủ trong lĩnh vực lập pháp ở nước ta hiện nay

Tóm tắt:

Sự phân công giữa lập pháp và hành pháp là sự phân công lao động trong việc thực thi quyền lực, đảm bảo cho sự phối hợp nhịp nhàng và kiểm soát lẫn nhau giữa hai cơ quan này trong việc thực thi quyền lực. Sự phân công giữa Quốc hội và Chính phủ càng rõ ràng, càng mạch lạc, càng hợp lý sẽ là cơ sở tạo ra sự phối hợp nhịp nhàng và hiệu quả giữa hai nhánh quyền lực này trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được phân công. Sự phân công không rõ ràng hoặc hiểu không đúng sự phân công là nguyên nhân dẫn đến tình trạng bao biện làm thay, quá tải, hình thức, làm không đúng, không đủ, không có trách nhiệm và sẽ không đạt chất lượng, hiệu quả công việc. Bài viết này phân tích thực trạng về sự phân công giữa Quốc hội và Chính phủ trong lĩnh vực lập pháp ở Việt Nam hiện nay, đồng thời đề xuất những giải pháp hoàn thiện sự phân công này.

Từ khóa: Lập pháp, hành pháp, Quốc hội, Chính phủ.

1. Thực trạng phân công giữa Quốc hội và Chính phủ trong lĩnh vực lập pháp ở nước ta hiện nay

Các quy định của pháp luật hiện hành về sự phân công giữa Quốc hội và Chính phủ trong lĩnh vực lập pháp chưa thực sự rõ ràng và hợp lý:

Thứ nhất, về chức năng của Quốc hội, Điều 69 Hiến pháp 2013 đã phân công cho “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp…”. Tác giả cho rằng, việc phân công này không hợp lý và không phù hợp với những yêu cầu cơ bản của quyền lập hiến và quyền lập pháp trong Nhà nước pháp quyền vì những lý do sau đây:

Một là, về quyền lập hiến: trong chế độ dân chủ, nhân dân là chủ thể tối cao của quyền lực. Nhà nước là tổ chức do nhân dân lập ra, đại diện cho nhân dân để thực hiện chủ quyền nhân dân. Thông qua quyền lập hiến, nhân dân lập ra và trao quyền cho Nhà nước, ấn định cách thức tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Điều 119 của Hiến pháp 2013 đã đặt Hiến pháp ở hệ cấp tối thượng. Mặc dù thừa nhận Hiến pháp có hiệu lực pháp lí tối cao, nhưng các nhà lập hiến của Việt Nam lại mâu thuẫn ở vấn đề chủ thể của quyền lập hiến. Chỉ khi nào thừa nhận nhân dân là chủ thể của quyền lập hiến thì mới phát sinh hiệu lực tối cao của Hiến pháp. Nhưng quan điểm lập hiến của chúng ta mặc dù đặt Hiến pháp ở hệ cấp pháp lí tối cao nhưng lại quy định “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp…” (Điều 69). Như vậy, chúng ta đã coi Quốc hội là chủ thể của quyền lập hiến và không có sự phân biệt chủ thể lập hiến và lập pháp. Nếu chủ thể của quyền lập hiến và quyền lập pháp là một thì Hiến pháp không thể có hiệu lực pháp lí tối cao.

Hai là, về quyền lập pháp: Điều 69 Hiến pháp 2013 chính thức phân công cho Quốc hội thực hiện quyền lập pháp và Điều 70 Hiến pháp 2013 quy định thẩm quyền của Quốc hội là làm luật và sửa đổi luật. Chính vì thế, cách hiểu phổ biến ở nước ta hiện nay, quyền lập pháp chính là quyền làm luật và sửa đổi luật. Trên thực tế, quyền lập pháp không đồng nghĩa với quy trình làm luật. Thiết kế những quy tắc xử sự cho xã hội thật ra không phải là chức năng của lập pháp mà phải là chức năng của hành pháp, bởi lẽ Chính phủ mới là chủ thể quản lý trực tiếp và thường xuyên các quan hệ xã hội đó. Phát hiện vấn đề cần quản lý và thiết kế giải pháp quản lý là chức năng tự nhiên của hành pháp.

Tuy nhiên, với tư cách là cơ quan quản lý xã hội thì nhiều khả năng hành pháp sẽ thiết kế những quy tắc thuận tiện nhất cho sự quản lý của mình và dễ có nguy cơ ảnh hưởng đến lợi ích chung của người dân. Do đó, để đảm bảo sự khách quan thì những quy tắc xử sự mà hành pháp thiết kế cho xã hội phải được kiểm tra, giám sát bởi Quốc hội là đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân. Hoạt động lập pháp của Quốc hội thực chất là hoạt động kiểm tra, giám sát sự tương hợp giữa các giải pháp lập pháp do Chính phủ thiết kế với lợi ích và nguyện vọng chung của xã hội. Việc kiểm tra này sẽ dẫn đến kết quả là: thông qua hay không thông qua chính sách của Chính phủ. Như vậy, lập pháp là quyền thông qua luật chứ không phải là quyền làm luật[1].

Thứ hai, về việc phân định phạm vi lập pháp: Với nhận thức Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất thì quyền lập pháp của Quốc hội không bị giới hạn trong lĩnh vực nào cụ thể. Điều này có nghĩa là quyền lập pháp của Quốc hội có thể hướng đến bất kỳ một quan hệ nào trong xã hội. Về bản chất, Nhà nước pháp quyền là một nhà nước mà quyền lực của nó bị giới hạn vì lợi ích của nhân dân. Do đó, không thể có một loại quyền lực nào mà phạm vi của nó không bị giới hạn. Với tư duy phân công quyền lực giữa lập pháp và hành pháp thì tất yếu phải xác định phạm vi của quyền lập pháp. Cụ thể là phải phân định phạm vi giữa quyền lập pháp của Quốc hội với quyền lập quy của Chính phủ. Với phạm vi lập pháp bao trùm lên tất cả các quan hệ xã hội thì điều tất yếu sẽ dẫn đến sự quá tải làm cho hoạt động lập pháp của Quốc hội trở nên hình thức.

Thứ ba, về việc sáng kiến pháp luật: Theo quy định tại Điều 84 Hiến pháp 2013, quyền trình dự án luật hiện nay được phân công cho nhiều chủ thể khác nhau. Tuy nhiên, trên thực tế hầu hết các dự án luật đều được Chính phủ thông qua các Bộ, các ngành soạn thảo. Không thể phủ nhận việc làm này có khá nhiều điểm hợp lý phù hợp với nhu cầu quản lý và năng lực của Chính phủ. Nhưng trong quá trình Chính phủ thông qua các Bộ, các ngành soạn thảo các dự án luật còn khá nhiều bất cập: i). Ban soạn thảo dự án luật sẽ do Bộ có chuyên môn liên quan đến dự án luật đó thành lập. Ban soạn thảo này có thể có sự tham gia của nhiều thành viên đến từ các cơ quan có liên quan đến dự án luật. Các thành viên của Ban soạn thảo sẽ bắt tay ngay vào việc đặt ra các quy phạm dựa trên kinh nghiệm vốn có của mình trong thực tiễn công tác hoặc dựa trên những kiến thức được tham khảo từ nước ngoài mà không có sự phân tích và quyết định chính sách trong quy trình lập pháp từ trước[2]. Như vậy, do thiếu giai đoạn hoạch định chính sách và quyết định chính sách trong quá trình lập pháp từ trước và Ban soạn thảo các dự luật chủ yếu xuất phát từ một Bộ hoặc một vài Bộ có liên quan nên các dự luật thường mang tính cục bộ ngành, lợi ích nhóm. ii). Tình trạng quá tải đối với các Bộ, ngành trong công tác soạn thảo luật, pháp lệnh làm ảnh hưởng đến tiến độ và chất lượng của các dự án luật, pháp lệnh.

Thứ tư, về việc thẩm tra các dự án luật: sau khi đã có dự thảo luật thì Quốc hội sẽ giao cho Hội đồng dân tộc và các Ủy ban chuyên môn của Quốc hội thẩm tra. Trên thực tế, hoạt động thẩm tra các dự án luật cũng còn tồn tại nhiều bất cập như:

i). Hiện nay, pháp luật hiện hành vẫn chưa có quy định rõ ràng chủ thể nào sẽ có quyền thẩm tra các dự án luật do Hội đồng dân tộc và các Ủy ban chuyên môn của Quốc hội soạn thảo và đệ trình. Trong thực tế, tùy theo từng dự án cụ thể mà UBTVQH sẽ quyết định giao việc thẩm tra cho cơ quan nào. Ví dụ, dự thảo Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội là do một Ủy ban lâm thời được UBTVQH thành lập thẩm tra.

ii). Thực tế là có quá nhiều lần thẩm tra đối với một dự án luật và hệ quả là sẽ có nhiều loại báo cáo thẩm tra như: Báo cáo thẩm tra sơ bộ, Báo cáo thẩm tra chính thức, Báo cáo của cơ quan chủ trì thẩm tra, Báo cáo của cơ quan tham gia thẩm tra, Báo cáo thẩm tra bằng văn bản, Báo cáo thẩm tra được phát biểu tại phiên họp thẩm tra của UBTVQH. Song pháp luật hiện hành vẫn chưa có quy định rõ ràng về giá trị pháp lý của các báo cáo thẩm tra cũng như cách thức viết Báo cáo thẩm tra trong trường hợp nhiều cơ quan tham gia phối hợp thẩm tra. Pháp luật hiện hành cũng chưa xác định rõ trong trường hợp nếu UBTVQH cho ý kiến thẩm tra mà các cơ quan trình dự án luật là Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao,… có ý kiến khác thì được giải quyết như thế nào.

iii). Chất lượng của các báo cáo thẩm tra của Hội đồng dân tộc hoặc của Ủy ban thẩm tra không cao vì đa số các thành viên của cơ quan thẩm tra còn hoạt động kiêm nhiệm nên việc họp toàn thể để thẩm tra chính thức là vô cùng khó khăn. Vì thế, yêu cầu báo cáo thẩm tra phải phản ánh đầy đủ ý kiến của các thành viên cơ quan thẩm tra là điều rất khó. Nội dung báo cáo thẩm tra về cơ bản chưa phân tích và nêu rõ quan điểm của cơ quan thẩm tra về các vấn đề còn có ý kiến khác nhau, một số ý kiến thẩm tra còn chung chung chưa thuyết phục[3].

Thứ năm, về việc thông qua và công bố luật: Việc thảo luận, tiếp thu, chỉnh lý, thông qua và công bố một dự án luật được quy định cụ thể trong Mục 5 và Mục 6 (từ Điều 73 đến Điều 80) của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015. Thực tế việc thảo luận, thông qua cũng như công bố luật ở nước ta cũng còn nhiều bất cập như: i). Trong lúc thảo luận dự luật thì vẫn còn khá nhiều đại biểu Quốc hội dành thời gian để đọc báo cáo thẩm tra và đọc lại dự thảo luật đã được chỉnh lý. Trong khi đó, pháp luật có quy định rõ là các nội dung này phải được gửi từ rất sớm cho các đại biểu Quốc hội. ii). Việc thảo luận dự án luật hiện nay tại phiên họp toàn thể Quốc hội thực chất là thảo luận lại những vấn đề mà các đại biểu đã góp ý trong quá trình thảo luận ở đoàn, ở tổ đại biểu. iii). Việc thảo luận các dự án luật hiện nay vẫn thiên về việc thảo luận câu chữ, kỹ thuật lập pháp chứ không đi sâu vào trọng tâm là chính sách lập pháp và các giải pháp lập pháp. iv). Việc công bố luật ở nước ta hiện nay, Chủ tịch nước thường căn cứ vào thời điểm bế mạc kỳ họp Quốc hội chứ không căn cứ vào thời điểm Quốc hội thông qua luật...

2. Các giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện quy định của pháp luật về sự phân công giữa Quốc hội và Chính phủ trong lĩnh vực lập pháp

Thứ nhất, về quyền lập pháp: Hiến pháp nên quy định Quốc hội có quyền quyết định thông qua các đạo luật, thay vì quy định Quốc hội làm luật như hiện nay thì sẽ chính xác hơn. Với cách hiểu như vậy quyền lập pháp mới thật sự là của Quốc hội, vì chỉ có Quốc hội mới là cơ quan có quyền thông qua hay không thông qua một đạo luật. Quốc hội sẽ không bị sa đà vào những công việc vốn không phải của mình và sẽ tập trung vào việc xem xét, thẩm tra, tranh luận để đi đến kết quả cuối cùng là thông qua hay không chính sách của hành pháp.

Thứ hai, về việc phân định phạm vi lập pháp: Hiến pháp của Việt Nam có thể tham khảo kinh nghiệm này theo hướng liệt kê các lĩnh vực cụ thể, các quan hệ xã hội cơ bản, có tính ổn định thuộc quyền lập pháp của Quốc hội như: nhân quyền cơ bản, tổ chức quyền lực nhà nước ở Trung ương và địa phương, thuế khóa, dân tộc, tôn giáo. Chính sự phân định này sẽ làm cho sự phân công, phân nhiệm giữa Quốc hội và Chính phủ trong lĩnh vực lập pháp được rõ ràng hơn, cụ thể hơn; từ đó sẽ phát huy sự chủ động và tinh thần trách nhiệm của cả Quốc hội và Chính phủ trong lĩnh vực này.

Thứ ba, về việc sáng kiến pháp luật:

Một là, cần đổi mới quy trình làm luật từ soạn thảo, xin ý kiến sang quy trình quyết định chính sách, dịch chính sách và thẩm định chính sách. Theo đó, Chính phủ với tư cách là cơ quan quản lý cao nhất của cả nước sẽ sớm phát hiện các vấn đề phát sinh trong đời sống xã hội và cần thiết phải có luật để điều chỉnh. Trên cơ sở đó, Chính phủ phải đi tìm nguyên nhân và đề xuất các chính sách, giải pháp lập pháp. Các chính sách, giải pháp này phải được Chính phủ thông qua thể hiện sự đồng thuận của Chính phủ nhằm định hướng cho việc soạn thảo dự án luật và hạn chế được những lợi ích cục bộ được cài vào dự luật trong quá trình soạn thảo. Chính sách lập pháp một khi được Chính phủ phê chuẩn sẽ chuyển cho Ban soạn thảo độc lập. Bằng kỹ năng và chuyên môn nghiệp vụ của mình, Ban soạn thảo có trách nhiệm cụ thể hóa và phiên dịch nội dung chính sách lập pháp thành các quy phạm pháp luật trong bản dự thảo. Để đảm bảo tính chính xác trong việc cụ thể hóa các chính sách trong dự thảo luật thì sau khi hoàn thành bản dự thảo, Ban soạn thảo phải gửi cho Chính phủ xem xét lần cuối cùng để quyết định có trình hay không bản dự thảo đó ra Quốc hội[4].

Hai là, Quốc hội cần nghiên cứu và ban hành quy chế đấu thầu, thuê ngoài trong việc phân tích, hoạch định, đánh giá chính sách lập pháp và trong việc soạn thảo dự án luật. Chính phủ tuy có nhiều ưu thế trong việc nắm bắt nhu cầu, hoạch định chính sách lập pháp và soạn thảo các dự án luật nhưng cũng tiềm ẩn nguy cơ cục bộ ngành, không khách quan. Vì vậy, để tránh sự lệ thuộc một chiều vào sự lập luận, phân tích chính sách cũng như các giải pháp quản lý mà Chính phủ gửi gắm trong các dự thảo luật thì Quốc hội cần phải có nguồn thông tin độc lập để kiểm chứng, đối trọng. Để có nguồn thông tin độc lập, có chất lượng chuyên môn cao, Quốc hội cần huy động được trí tuệ của các nhà khoa học, các nhà nghiên cứu, các chuyên gia đang công tác tại các cơ quan nghiên cứu độc lập bên cạnh các cơ quan, tổ chức nghiên cứu có chức năng tham mưu cho Quốc hội, Chính phủ. Bằng cơ chế đấu thầu, thuê ngoài, Quốc hội có thể khuyến khích, huy động đội ngũ cộng tác viên, nhà khoa học, các chuyên gia giỏi tham gia hoạch định chính sách lập pháp, phản biện chính sách lập pháp và tham gia soạn thảo các dự án luật.

Ba là, cần phải có cơ chế hỗ trợ đại biểu Quốc hội trong thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật. Việt Nam cần tham khảo kinh nghiệm của các nước trong việc xây dựng bộ máy giúp việc cho các đại biểu Quốc hội. Với chế độ thư ký giúp việc cho đại biểu Quốc hội và một cơ sở dữ liệu về các chuyên gia trong các lĩnh vực khác nhau để có thể trợ giúp, tư vấn, cung cấp dịch vụ nghiên cứu cho các đại biểu Quốc hội thực hiện sáng quyền lập pháp. Bộ máy giúp việc sẽ giúp các đại biểu Quốc hội thu thập thông tin, tài liệu và các công việc hành chính sự vụ khác để các đại biểu Quốc hội tập trung vào các vấn đề có tính chính sách vĩ mô của một chính khách. Bên cạnh đó, các chuyên gia có uy tín trong các lĩnh vực sẽ tham mưu cho các đại biểu về chính sách lập pháp, củng cố cơ sở khoa học cho các dự thảo luật mà đại biểu đệ trình. Kinh phí cần thiết cho đại biểu trình dự án luật phải là những chi phí hợp lý cho việc thu thập thông tin, tham vấn chính sách, lấy ý kiến chuyên gia, ứng dụng công nghệ, công sức soạn thảo biên tập và các hoạt động phục vụ khác[5].

Thứ tư, về việc thẩm tra các dự án luật:

Một là, cần kiện toàn các quy định của pháp luật có liên quan đến hoạt động thẩm tra các dự án luật như: chủ thể nào có quyền thẩm tra các dự án luật do Hội đồng dân tộc hoặc các Ủy ban chuyên môn của Quốc hội xây dựng dự thảo (UBTVQH tự mình thẩm tra hay thành lập một Ủy ban lâm thời để thẩm tra); quy định rõ về giá trị pháp lý của các báo cáo thẩm tra và chỉ nên gửi cho các đại biểu Quốc hội một báo cáo thẩm tra cuối cùng, đầy đủ, súc tích và chất lượng nhất; quy định rõ trường hợp nếu UBTVQH cho ý kiến thẩm tra mà các cơ quan trình dự án luật là Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao,… có ý kiến khác thì UBTVQH được tự mình chỉnh lý dự án luật đó rồi trình Quốc hội quyết định cuối cùng.

Hai là, Quốc hội cần nghiên cứu và ban hành quy chế đấu thầu, thuê ngoài trong việc thẩm tra dự án luật để Quốc hội có nguồn thông tin độc lập, có chất lượng chuyên môn cao và huy động được trí tuệ của các nhà khoa học, các nhà nghiên cứu, các chuyên gia đang công tác tại các cơ quan nghiên cứu độc lập bên cạnh các cơ quan, tổ chức nghiên cứu có chức năng tham mưu cho Quốc hội. Bằng cơ chế đấu thầu, thuê ngoài, Quốc hội có thể khuyến khích, huy động đội ngũ cộng tác viên, nhà khoa học, các chuyên gia giỏi tham gia hoạch định chính sách lập pháp, phản biện chính sách lập pháp và tham gia thẩm tra các dự án luật.

Thứ năm, về việc thông qua và công bố luật:

Một là, trong giai đoạn thảo luận và thông qua dự luật, Quốc hội nên tập trung vào việc thẩm định các chính sách lập pháp, tức là xác định xem các chính sách được thể hiện trong dự thảo có đảm bảo được lợi ích của cử tri hay không. Với ý nghĩa đó, quá trình thảo luận ở Quốc hội không phải là sự lặp lại của việc phân tích, tìm kiếm ra các giải pháp chính sách mà phải là việc chấp nhận hay không chấp nhận hoặc chấp nhận ở mức độ nào các chính sách do Chính phủ đề xuất trên cơ sở xem xét đến lợi ích của cử tri.

Hai là, tác giả cho rằng pháp luật nên quy định thời điểm mà Chủ tịch nước công bố luật là chậm nhất 15 ngày “kể từ ngày kết thúc kỳ họp Quốc hội” thì sẽ phù hợp hơn với thực tế hoạt động của Quốc hội và Chủ tịch nước ở nước ta hiện nay.

TÀI LIỆU THAM KHẢO VÀ TRÍCH DẪN:

Trần Ngọc Đường (2011) (Chủ biên), Một số vấn đề về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Nxb Chính trị Quốc gia, tr.285.
Nguyễn Sĩ Dũng, Hoàng Minh Hiếu (2008). Quy trình lập pháp Việt Nam: từ soạn thảo và xin ý kiến đến quyết định chính sách, dịch chính sách và thẩm định chính sách. Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 15, tr.8.
Trần Ngọc Đường, Ngô Đức Mạnh (2008). Mô hình tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội, Chính phủ trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Nxb Chính trị Quốc gia, tr.320.
Xem thêm Nguyễn Sĩ Dũng, Hoàng Minh Hiếu (2008). Quy trình lập pháp Việt Nam: Từ soạn thảo và xin ý kiến đến quyết định chính sách, dịch chính sách và thẩm định chính sách, tlđd, tr.8.
Xem thêm Hoàng Văn Tú (2014). Cơ chế hỗ trợ đại biểu Quốc hội trong thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật. Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 1, tr.13.

THE STATUS QUO AND SOLUTIONS TO PERFECT THE SEPARATION OF POWERS BETWEEN THE NATIONAL ASSEMBLY OF VIETNAM AND THE GOVERNMENT OF VIETNAM

Ph.D Nguyen Manh Hung

Master. Nguyen Thanh Quyen

Lecturer, Faculty of Administrative Law and State

Ho Chi Minh City University of Law

Abstract:

The division between the legislation and the execution is the separation of powers, ensuring the smooth coordination and mutual control between the two branches in the exercise of power. A clearer, more coherent and more rational separation between the national assembly and the government would create a smooth and effective coordination between these two branches of power in performing their assigned functions and tasks. An unclear or missunderstanding assignment could lower the effectiveness of laws enforcement. This article is to analyze the status quo of the separation of powers between the National Assembly of Vietnam and the Government of Vietnam in the legislative field and propose some solutions to perfect this assignment.

Keywords: Legislative, executive, national assembly, government.

[Tạp chí Công Thương - Các kết quả nghiên cứu khoa học và ứng dụng công nghệ, Số 16, tháng 7 năm 2020]