TS.HOÀNG THỊ NGÂN: QUY ĐỊNH TRONG DỰ LUẬT PHÒNG THỦ DÂN SỰ PHẢI ĐẢM BẢO THỐNG NHẤT, TRÁNH CHỒNG CHÉO VỚI CÁC LUẬT CHUYÊN NGÀNH

TS.Phạm Viết Tiến: Hoàn thiện khung pháp lý, chủ động ứng phó với các thảm họa, sự cố, bảo vệ nhân dân

Phòng thủ dân sự bao gồm các biện pháp phòng, chống chiến tranh; phòng, chống, khắc phục hậu quả thảm họa, sự cố, thiên tai, dịch bệnh; bảo vệ nhân dân, cơ quan, tổ chức và nền kinh tế quốc dân.

Dự thảo Luật Phòng thủ dân sự được bố cục thành 7 chương, 75 điều, nội dung Luật Phòng thủ dân sự tập trung vào 6 chính sách đã được Quốc hội thông qua tại Nghị quyết số 50/2022/QH15 ngày 13/6/2022 về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2023, điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2022, gồm: Đánh giá mức độ rủi ro của thảm họa, sự cố trong hoạt động phòng thủ dân sự. Phân công trong quản lý nhà nước và phân cấp trong tổ chức hoạt động phòng ngừa, ứng phó, khắc phục thảm họa, sự cố. Quy định các biện pháp bảo vệ người dân trước thảm họa, sự cố và hỗ trợ người dân bị thiệt hại. Đổi mới tổ chức của Ban Chỉ đạo Phòng thủ dân sự quốc gia. Ứng dụng công nghệ dữ liệu lớn (big data) trong phòng ngừa, ứng phó, khắc phục hậu quả thảm họa, sự cố. Quy định tình trạng khẩn cấp về phòng thủ dân sự.

Góp ý vào dự thảo Luật, TS.Hoàng Thị Ngân cho biết, theo Điều 1 Dự thảo, Luật này quy định nguyên tắc, chính sách, hoạt động về phòng thủ dân sự; quyền và nghĩa vụ của công dân; chế độ, chính sách và trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phòng thủ dân sự.

Nhấn mạnh phòng thủ dân sự là vấn đề liên quan đến nhiều Luật và văn bản quy phạm pháp luật khác, TS.Hoàng Thị Ngân cho rằng, nên làm rõ nội dung của Phòng thủ dân sự (có thể không nhất thiết qua việc giải thích từ ngữ); tương tự với một số thuật ngữ quan trọng thay vì mặc định tra cứu trong các Luật khác (như thảm họa).

Về thảm họa, sự cố, nên khẳng định đây là những khái niệm chung cho toàn bộ hệ thống pháp luật hay là khái niệm thuộc lĩnh vực “phòng thủ dân sự”. Từ đó, có hướng xử lý mối quan hệ giữa Luật này và các luật khác theo nguyên tắc áp dụng một cách rõ ràng. Đặc biệt là với quy định về tình trạng khẩn cấp là lĩnh vực chưa có Luật.

Về cấp độ thảm họa, sự cố, TS.Hoàng Thị Ngân lưu ý, tiêu chí đánh giá mức độ nghiêm trọng của thảm họa, sự cố là một trong những vấn đề quan trọng để có cơ sở áp dụng các biện pháp ứng phó theo cấp độ khác nhau, gắn với thẩm quyền của chủ thể tương ứng. Theo Dự thảo, cấp độ của thảm họa, sự cố được xác định căn cứ vào đánh giá mức độ rủi ro (Điều 6, 22). Trong khi đó, Dự thảo xác định những tiêu chí chung, còn tiêu chí đánh giá cấp độ về thảm họa, sự cố trong các lĩnh vực được thực hiện theo quy định của pháp luật (khoản 3 Điều 6). Đồng thời, Dự thảo giao “Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ căn cứ vào các dạng thảm họa, sự cố quy định tại Điều 5 Luật này quy định tiêu chí đánh giá cấp độ rủi ro thuộc phạm vi lĩnh vực bộ, ngành quản lý”.

TS.Hoàng Thị Ngân, nguyên Vụ trưởng Vụ Tổ chức hành chính Nhà nước và Công vụ, Văn phòng Chính phủ

Theo TS.Hoàng Thị Ngân cũng nên đánh giá và nhận diện sự tương thích giữa mỗi cấp độ thảm họa, sự cố của Luật này với các Luật khác mặc dù đã có nguyên tắc áp dụng pháp luật trong trường hợp xung đột. Ví dụ như: Luật Phòng, chống thiên tai quy định chung về “ tình huống khẩn cấp về thiên tai”. Luật Đê điều quy định tình huống khẩn cấp về lũ (Điều 42). Luật Năng lượng nguyên tử quy định về ứng phó sự cố bức xạ, sự cố hạt nhân khi có tình trạng khẩn cấp trong trường hợp xảy ra tình huống đặc biệt nghiêm trọng, gây thảm họa lớn (Điều 86). Quy định về xác định cấp độ thảm họa, sự cố theo cách của khoản 2 Điều 22 nên được đánh giá kỹ về sự rõ ràng, thuận tiện khi triển khai, nhất là khi Dự thảo giao các chủ thể khác nhau ban bố, bãi bỏ cấp độ thảm họa, sự cố và quyết định điều động, huy động lực lượng, các loại vật tư, trang bị, phương tiện (Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp).

Liên quan đến tiêu chí ban bố, bãi bỏ cấp độ thảm họa, sự cố, Dự thảo giao “Chính phủ quy định chi tiết trình tự, thủ tục ban bố, bãi bỏ thảm họa, sự cố cấp độ 1, cấp độ 2 và cấp độ 3” (Điều 23). Nếu theo Dự thảo thì văn bản ban bố cấp độ thảm họa, sự cố sẽ là quyết định cá biệt. Tương tự như vậy với văn bản của Thủ tướng Chính phủ. Như vậy, nên xác định tính chất đặc biệt của loại văn bản này so với các quyết định hành chính khác theo Luật Tố tụng hành chính. Cũng nên cân nhắc việc giao Chính phủ quy định về việc ban bố cấp độ thảm họa, sự cố của Thủ tướng Chính phủ.

Về phân loại hoạt động phòng thủ dân sự, TS. Hoàng Thị Ngân cho biết, theo cách hiểu chung nhất thì phòng thủ dân sự là các biện pháp phòng, chống chiến tranh; phòng, chống, khắc phục hậu quả thảm họa, sự cố, thiên tai, dịch bệnh; bảo vệ Nhân dân, cơ quan, tổ chức và nền kinh tế quốc dân. Những hoạt động chuẩn bị mang tính phòng ngừa từ xa là cần thiết nhưng không nên đặt vấn đề “Hoạt động phòng thủ dân sự khi tình hình bình thường”.

Về tình trạng khẩn cấp: Theo cấp độ, Mục 4 Chương II sẽ quy định về Hoạt động phòng thủ dân sự trong tình trạng khẩn cấp (cấp độ 4). Với cách đặt tên như Dự thảo, sẽ có một khái niệm riêng: Tình trạng khẩn cấp về phòng thủ dân sự bên cạnh “Tình trạng khẩn cấp” theo quy định của Hiến pháp, Tình trạng khẩn cấp về quốc phòng theo Luật Quốc phòng, Tình trạng khẩn cấp về dịch theo Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm…

TS.Hoàng Thị Ngân nhấn mạnh, việc xác định thống nhất tình huống được coi là tình trạng khẩn cấp không chỉ hướng đến sự đồng bộ về hình thức của các văn bản trong hệ thống pháp luật, mà sẽ chi phối tiêu chí, thẩm quyền, trách nhiệm của các chủ thể, nội dung các biện pháp, thời hạn tiến hành…

Liên quan đến thẩm quyền của các cơ quan, TS.Hoàng Thị Ngân đề xuất, một số quy định nên cân nhắc để thuận tiện khi áp dụng, bảo đảm tính kịp thời, nhanh nhạy của các biện pháp ứng phó, khắc phục hậu quả khi thảm họa, sự cố trong các lĩnh vực. Cụ thể như sau:

(1) Việc giao Hội đồng nhân dân cấp huyện phê duyệt kế hoạch phòng thủ dân sự của huyện, xã mình (Khoản 4 Điều 12): nên tính đến mô hình tổ chức chính quyền của một số đô thị.

(2) Người đứng đầu cơ quan chỉ đạo quốc gia phòng thủ dân sự tùy theo mức độ, tình hình thực tế quyết định áp dụng một hoặc một số biện pháp ứng phó thảm họa, sự cố (Điều 28): Cân nhắc tính phù hợp trong mọi tình huống thuộc các lĩnh vực khác nhau .

(3) Khi tình trạng khẩn cấp được ban bố, bãi bỏ cơ quan chỉ đạo quốc gia phòng thủ dân sự giúp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo, triển khai thi hành Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc Lệnh của Chủ tịch nước ban bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp (Điều 29).

Về Cơ quan chỉ đạo, chỉ huy phòng thủ dân sự: Theo dự kiến, Cơ quan chỉ đạo quốc gia phòng thủ dân sự được thành lập trên cơ sở hợp nhất Ban Chỉ đạo Phòng thủ dân sự quốc gia, Ban chỉ đạo quốc gia về phòng, chống thiên tai và Ủy ban Quốc gia Ứng phó sự cố, thiên tai và Tìm kiếm Cứu nạn (Điều 41). Việc xử lý tình huống khẩn cấp đe dọa sức khỏe, tính mạng của cá nhân, trật tự công cộng hay an nguy quốc gia thường gắn với nhiệm vụ quản lý nhà nước và thẩm quyền luật định. Vì vậy, TS.Hoàng Thị Ngân cho rằng, nên đánh giá kỹ lưỡng về mô hình Ban Chỉ đạo.

Đồng thời, TS.Hoàng Thị Ngân đề nghị nên cân nhắc khi Dự thảo giao Chính phủ quy định cụ thể về cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ của cơ quan chỉ đạo quốc gia phòng thủ dân sự; cơ quan chỉ huy phòng thủ dân sự cấp bộ, ngành; cơ quan chỉ huy phòng thủ dân sự địa phương. Theo Luật Tổ chức Chính phủ (Điều 28), Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập hội đồng, ủy ban hoặc ban khi cần thiết để giúp Thủ tướng Chính phủ nghiên cứu, chỉ đạo, phối hợp giải quyết những vấn đề quan trọng liên ngành.

Ngoài ra, TS.Hoàng Thị Ngân lưu ý, nên quy định cơ chế giám sát, kiểm tra, thanh tra, khiếu nại… trong tình huống khẩn cấp theo các cấp độ thay vì cách quy định chung như các Điều 72, 73. Đồng thời, quy định khả năng được/không được ủy quyền/phân cấp hay giới hạn của ủy quyền. Cũng nên xem xét thực tế cho phép một số cơ quan nhà nước ban hành các biện pháp chưa được luật quy định trong tình huống khẩn cấp và cơ chế giám sát tương ứng .Cùng với đó, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong các hoạt động phòng thủ dân sự nên gắn với các nhóm nhiệm vụ: phòng ngừa; xác định tiêu chí cấp độ thảm họa, sự cố; ban bố các biện pháp ứng phó; tổ chức biện pháp ứng phó; khắc phục thảm họa, sự cố. Đồng thời, nên cân nhắc việc dành những điều riêng biệt về trách nhiệm của từng bộ, cơ quan (các Điều từ 53 đến 68)./.

Lê Anh