Xã hội hóa sân bay: Nhà nước giữ vai trò gì trong cấu trúc mới?

Trước khi tiếp quản vận hành, doanh nghiệp này đã được UBND tỉnh Kiên Giang giao làm chủ đầu tư dự án mở rộng sân bay Phú Quốc với quy mô khoảng 1.050 ha, mục tiêu nâng công suất lên 20 triệu hành khách từ 4-5 triệu hành khách mỗi năm hiện nay. Nghĩa là tư nhân không chỉ tham gia khai thác thương mại, mà còn đầu tư mở rộng một hạ tầng cửa ngõ quốc gia, với tổng vốn dự kiến 22.000 tỉ đồng, không sử dụng ngân sách.

Sân bay quốc tế Phú Quốc hiện nay do tư nhân quản lý, vận hành. Ảnh: Doanh nghiệp cung cấp

Câu chuyện này không phải lần đầu. Năm 2018, sân bay quốc tế Vân Đồn đi vào khai thác sau chưa đầy hai năm thi công. Với tổng vốn đầu tư giai đoạn đầu khoảng 7.400 tỉ đồng, đây là sân bay đầu tiên tại Việt Nam do Sun Group đầu tư 100% vốn xây dựng và vận hành. Sân bay này có thể đón các dòng tàu bay thân rộng như B777, B747, A350, tương đương các đầu mối lớn như Tân Sơn Nhất, Nội Bài hay Đà Nẵng.

So với 21 sân bay được đầu tư bằng vốn nhà nước, Vân Đồn là một trường hợp đặc biệt khi nhà đầu tư đồng thời là đơn vị vận hành. Mô hình này cho thấy khu vực tư nhân có thể đảm đương những hạ tầng công nghệ phức tạp, vốn trước đây gần như mặc định thuộc về doanh nghiệp nhà nước.

Nhưng nếu Phú Quốc không còn do ACV vận hành, nếu Vân Đồn không dùng vốn ngân sách, câu hỏi tiếp theo là: Nhà nước giữ gì và buông gì trong lĩnh vực sân bay?

Giữ hạ tầng lõi, mở không gian thương mại

Dự thảo Nghị định về cảng hàng không, bãi cất, hạ cánh đang được xây dựng để cụ thể hóa Luật Hàng không dân dụng 2025 đã phần nào phác họa ranh giới này. Tinh thần xuyên suốt là Nhà nước thống nhất sở hữu hạ tầng chiến lược, đặc biệt là khu bay và các công trình bảo đảm hoạt động bay. Đây là vùng lõi liên quan trực tiếp đến an ninh, quốc phòng và chủ quyền, không mở cửa cho sở hữu tư nhân.

Ngược lại, lớp ngoài của cảng hàng không gồm nhà ga hành khách, kho hàng hóa, dịch vụ kỹ thuật mặt đất, xăng dầu, suất ăn, dịch vụ phi hàng không có thể được xã hội hóa thông qua hợp đồng nhượng quyền hoặc các mô hình hợp tác công tư (PPP). Hợp đồng phải quy định rõ quyền và nghĩa vụ, thời hạn, mức phí, yêu cầu bảo đảm an ninh, an toàn và môi trường.

Mô hình sân bay Phú Quốc sau khi Sun Group đầu tư mở rộng. Ảnh: sungroup.com.vn

Cách tiếp cận này đi theo logic phân tầng, phân vai: Nhà nước giữ tài sản lõi, thị trường tham gia phần thương mại và dịch vụ. Đây là hướng đi thận trọng, phù hợp với tính chất nhạy cảm của hạ tầng hàng không. Tuy nhiên, ranh giới trên giấy tờ chỉ có ý nghĩa nếu khung hợp đồng và cơ chế điều tiết đủ chặt chẽ. Nếu phần thương mại được nhượng quyền dài hạn nhưng thiếu cạnh tranh và thiếu giám sát giá, độc quyền nhà nước có thể được thay bằng độc quyền tư nhân.

Xã hội hóa và chia sẻ rủi ro

Trường hợp Vân Đồn cho thấy xã hội hóa là khả thi, nhưng cũng gợi ba điểm cần suy ngẫm.

Thứ nhất, Nhà nước vẫn giữ vai trò quản lý an ninh, an toàn bay và điều hành hoạt động bay. Doanh nghiệp không toàn quyền trong những vấn đề cốt lõi. Thứ hai, doanh nghiệp được khai thác thương mại nhưng chịu khung giá và điều kiện kinh doanh do cơ quan quản lý quy định, tức có quyền kinh doanh nhưng không tự do tuyệt đối về giá. Thứ ba, rủi ro thị trường thuộc về nhà đầu tư. Khi lưu lượng hành khách thấp hơn kỳ vọng, đặc biệt trong giai đoạn dịch Covid-19, doanh nghiệp phải tự gánh phần lớn tổn thất doanh thu.

Giả định nếu mô hình tương tự được mở rộng sang các cảng lớn như Nội Bài, Tân Sơn Nhất hay Long Thành, quy mô vốn và rủi ro sẽ lớn hơn nhiều. Khi đó, vấn đề phân bổ rủi ro và cơ chế chia sẻ giữa Nhà nước và tư nhân sẽ trở thành tâm điểm.

Dự thảo Nghị định lần này đồng thời cải cách thủ tục hành chính và siết điều kiện năng lực tài chính. Doanh nghiệp phải có văn bản xác nhận vốn, phong tỏa tiền tại tổ chức tín dụng hoặc có chứng thư thẩm định giá tài sản với giá trị không thấp hơn mức vốn tối thiểu. Thông điệp khá rõ: chỉ những doanh nghiệp đủ năng lực tài chính mới được tham gia, nhằm giảm nguy cơ đứt gãy khai thác.

Nhưng siết điều kiện vốn mới chỉ giải quyết rủi ro năng lực, chưa chạm đến rủi ro thị trường. Trong các hợp đồng nhượng quyền hoặc PPP dài hạn, nếu có cơ chế bảo đảm doanh thu tối thiểu quá rộng, ngân sách có thể phải gánh rủi ro thay cho nhà đầu tư. Ngược lại, nếu đẩy toàn bộ rủi ro lưu lượng cho tư nhân, chi phí vốn sẽ tăng vì nhà đầu tư phải cộng thêm phần bù rủi ro vào phương án tài chính. Cân bằng ở đâu là bài toán không đơn giản chút nào.

Ranh giới không chỉ là đường băng

Một điểm nhạy cảm khác là cơ chế cho phép doanh nghiệp tài trợ lập hoặc điều chỉnh quy hoạch cảng hàng không. Nguyên tắc đặt ra là tự nguyện, không điều kiện và không ảnh hưởng lợi ích chung.

Về lý thuyết, đây là cách huy động nguồn lực xã hội, giảm gánh nặng ngân sách. Thực tế, ngành hàng không có thêm Vân Đồn hiện đại với vốn 7.700 tỉ đồng và sắp tới là mở rộng Phú Quốc hàng chục ngàn tỉ đồng mà Nhà nước không phải bỏ vốn đầu tư trực tiếp. Nhưng quy hoạch là công cụ phân bổ lợi ích dài hạn. Vị trí nhà ga, quy mô công suất, phân kỳ đầu tư đều tác động trực tiếp đến cơ hội kinh doanh. Nếu thiếu cơ chế thẩm định độc lập và minh bạch, nguy cơ quy hoạch bị chi phối bởi nhà tài trợ là điều không thể xem nhẹ.

Sân bay quốc tế Vân Đồn hoàn toàn do tư nhân đầu tư và vận hành. Ảnh: sungroup.com.vn

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy không có một mô hình duy nhất. Có nơi tư nhân sở hữu nhưng điều tiết giá rất chặt, nơi PPP dài hạn với cơ chế chia sẻ rủi ro rõ ràng, có quốc gia thì Nhà nước vẫn sở hữu nhưng vận hành theo chuẩn doanh nghiệp thị trường.

Điểm chung trên thế giới là Nhà nước không buông vai trò chiến lược, có thể không trực tiếp kinh doanh từng dịch vụ, nhưng luôn kiểm soát quy hoạch, chuẩn an toàn và khung giá.

Với Việt Nam, hướng đi hiện nay như hướng của dự thảo nghị định là giữ sở hữu hạ tầng lõi, mở rộng xã hội hóa nhà ga và dịch vụ, đây là bước đi phù hợp khi nhu cầu đầu tư lớn trong khi ngân sách có hạn. Tuy nhiên, ranh giới cho Nhà nước không chỉ nằm ở việc giữ đường cất hạ cánh. Ranh giới nằm ở ba điểm: kiểm soát quy hoạch dài hạn, điều tiết giá và cạnh tranh minh bạch, phân bổ rủi ro hợp lý trong hợp đồng.

Xã hội hóa là xu hướng tất yếu nhưng với một hạ tầng chiến lược như cảng hàng không, Nhà nước không thể chỉ là người ký hợp đồng. Nhà nước phải là người giữ luật chơi, giữ chuẩn an toàn và giữ tầm nhìn dài hạn. Ranh giới ấy cần được xác lập rõ ngay từ đầu, thay vì điều chỉnh khi rủi ro đã phát sinh.

Hồng Văn