10 điểm mới trong Luật PPP và những cơ hội, thách thức với nhà đầu tư

Luật PPP với 11 chương và 101 điều, với nhiều điểm mới nhằm thu hút nhà đầu tư

Luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư (Luật PPP) đã được Quốc hội thông qua ngày 18/6/2020 và sẽ chính thức có hiệu lực từ ngày 1/1/2021. Việc nâng cấp từ Nghị định lên thành Luật riêng cho PPP đã tạo ra một nền tảng pháp lý mạnh mẽ hơn cho việc triển khai các dự án PPP.

Luật PPP bao gồm 11 chương và 101 điều, có khá nhiều điểm mới. Nó được soạn thảo để thu hút nhiều nguồn lực hơn từ khu vực tư nhân, đặc biệt là các nhà đầu tư nước ngoài, đồng thời cũng hướng đến mục tiêu phát triển bền vững, “PPP vì con người” (people-first-PPP) như khuyến cáo của Liên Hợp Quốc.

Bà Vũ Quỳnh Lê – Phó Cục trưởng Cục Quản lý đấu thầu, đơn vị đầu mối thay mặt Bộ Kế hoạch và Đầu tư xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật về PPP – cho biết, Luật PPP có 10 điểm mới so với các văn bản quy phạm pháp luật trước đây. Cụ thể:

Về lĩnh vực đầu tư: Luật mới đã khu biệt lĩnh vực, tập trung nguồn lực để thực hiện các nguồn lực nhất định, tránh đầu tư tràn lan gây rủi ro ở cấp độ quốc gia. So với Nghị định 63 (là quy định hiện hành về PPP) thì Luật PPP giờ chỉ còn 5 lĩnh vực so với 9 lĩnh vực trước đây. 5 lĩnh vực này bao gồm: Giao thông vận tải; Y tế, Giáo dục đào tạo; Hạ tầng công nghệ thông tin; Thủy lợi, cung cấp nước sạch, thoát nước và xử lý chất thải; Lưới điện, nhà máy điện.

Về quy mô đầu tư: Hướng tới dự án có quy mô đủ lớn, tối thiểu là 200 tỉ đồng. Đối với những dự án thuộc lĩnh vực xã hội hoặc địa bàn kinh tế rất khó khăn thì có quy mô tối thiểu là 100 tỉ đồng.

Phân loại dự án PPP và thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư: Đây là một điểm rất mới so với các quy định hiện hành về PPP. Do Luật PPP nằm trong mối quan hệ hữu cơ của đầu tư công và đầu tư tư nhân nên nó có những nét giống với Luật đầu tư công và Luật đầu tư tư nhân, đó là thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư thuộc về Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và Hội đồng Nhân dân cấp tỉnh.

Về Hội đồng thẩm định dự án PPP: Đây là cơ chế đảm bảo sự phối hợp liên ngành theo đúng sự kỳ vọng của doanh nghiệp. Cơ chế này thể hiện qua 3 nấc Hội đồng thẩm định cơ bản, bao gồm Hội đồng thẩm định nhà nước, Hội đồng thẩm định liên ngành, Hội đồng thẩm định cấp cơ sở.

Về vốn nhà nước tham gia thực hiện dự án PPP: Ở điều 69 đã quy định phổ vốn nhà nước tham gia dự án rõ hơn so với Nghị định 63 hiện hành, nhưng vẫn duy trì hỗ trợ ở 2 nhóm hợp đồng là các dự án BOT, BTO và BOO, và nhóm BTL, BLT. Điểm mới ở đây là tỷ lệ vốn nhà nước tham gia dự án PPP không quá 50% tổng mức đầu tư của dự án.

Về quy trình lựa chọn nhà đầu tư: Đây là lần đầu tiên các quy định về đấu thầu, lựa chọn nhà đầu tư được tích hợp trong hệ quy định về PPP. Hiện nay, Cục Đấu thầu đang hoàn thiện các bước cuối cùng để đưa ra lấy ý kiến về Nghị định lựa chọn các nhà đầu tư.

Cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu: Bộ KHĐT đang phối hợp với Bộ Tài chính soạn thảo Nghị định hướng dẫn cơ chế về quản lý tài chính dự án PPP để thay thế cho Thông tư 88 hiện nay, nhằm tạo ra một cơ chế tốt hơn cho nhà đầu tư.

Huy động vốn của doanh nghiệp dự án: Ngoài kênh thu hút vốn ngân hàng còn có nguồn từ phát hành trái phiếu doanh nghiệp và các nhà đầu tư chuyên nghiệp.

Các hoạt động hậu kiểm của Nhà nước: các hoạt động kiểm tra, thanh tra, kiểm toán. Bên cạnh đó là các hoạt động giám sát.

Các loại hợp đồng dự án PPP: Tại điều 45, kế thừa các quy định về PPP cũ, đã nêu ra 2 nhóm hợp đồng là: kinh doanh công trình dự án BTO, BOT và BOO; và nhóm BLT, BTL. Còn tại điều 101 của Luật PPP đã quy định không ghi nhận các dự án áp dụng loại hợp đồng xây dựng - chuyển giao (BT) là dự án PPP. Kể từ thời điểm Luật PPP có hiệu lực, Việt Nam sẽ dừng triển khai dự án mới áp dụng loại hợp đồng BT.

Bà Lê cũng cho biết Bộ Kế hoạch và Đầu tư đang phối hợp với Bộ Tài chính xây dựng 3 Nghị định dưới Luật, bao gồm: Nghị định hướng dẫn chung về PPP, Nghị định hướng dẫn Luật PPP về lựa chọn nhà đầu tư, và Nghị định hướng dẫn cơ chế về quản lý tài chính dự án PPP. Việc khẩn trương ban hành các nghị định lẫn thông tư hướng dẫn là điều cần làm để Việt Nam đẩy nhanh được hoạt động PPP.

Lợi ích và trở ngại của PPP với nhà đầu tư

Theo PGS.TS Nguyễn Hồng Thái, ĐH Giao thông Vận tải, kinh nghiệm của các nước cho thấy có 5 yếu tố ảnh hưởng đến việc thu hút đầu tư PPP, đó là: Việc áp dụng mô hình PPP (không phải đơn giản); Vai trò của Chính phủ, lựa chọn nhà đầu tư; xác định và phân bổ rủi ro; kế hoạch tài chính.

Ông Nguyễn Hồng Thái cũng nêu ra những thuận lợi và trở ngại của PPP. Theo ông Thái, lợi ích của việc áp dụng PPP là Làm tăng “giá trị của đồng tiền” bằng cách cung cấp các dịch vụ hiệu quả hơn, chi phí thấp hơn và đáng tin cậy hơn; Giảm áp lực ngân sách của khu vực công; Cho phép khu vực công tránh được chi phí đầu tư trước hạn và giảm chi phí quản lý khu vực công; Cải thiện chất lượng và hiệu quả của các dịch vụ cơ sở hạ tầng; Khu vục công có thể chuyển các rủi ro liên quan đến xây dựng, tài chính và vận hành các dự án sang khu vực tư nhân; Thúc đẩy tăng trưởng kinh tế tư nhân và cơ hội việc làm.

Tuy nhiên, từ kinh nghiệm thế giới cho thấy PPP cũng có những trở ngại như: Cả khu vực công và tư nhân vẫn thiếu kiến thức và kỹ năng phù hợp để thực hiện các dự án dài hạn; Cạnh tranh trong các dự án PPP bị hạn chế do chi phí đấu thầu cao; Có thể bị trì hoãn bởi các cuộc bất ổn chính trị, sự phản đối của công chúng và các quá trình đàm phán phức tạp; Có thể có chi phí cao hơn do các khu vực tư nhân không thể vay vốn để tài trợ cho các dự án với lãi suất thấp như khu vực công; Có thể dẫn đến tình trạng độc quyền và chi phí cao hơn cho người thụ hưởng khi sử dụng các dịch vụ cơ sở hạ tầng.

PGS.TS Nguyễn Hồng Thái nói rằng khi triển khai Luật PPP cũng như xây dựng các văn bản, thông tư hướng dẫn, người làm chính sách cần quan tâm đến không chỉ khu vực nhà nước và khu vực tư nhân, mà còn cần chú trọng đến Bên cho vay (ngân hàng, tổ chức tài chính) và Người sử dụng, thụ hưởng dịch vụ.

Cùng có chung nhận định, ông Aguin Turo, Trưởng đại diện Ngân hàng Quốc tế Nhật Bản tại Hà Nội, nói rằng tất cả các bên tham gia vào PPP phải chia sẻ triết lý chung, tư duy chung là phải cung cấp được hạ tầng chất lượng cao vì lợi ích của người dân, cùng dồn nguồn lực để có thể triển khai. Với nhà đầu tư, phải cam kết cung cấp tài chính cho xây dựng hạ tầng dài hạn. Với chính phủ, phải cam kết đảm bảo cho dự án. Ngân hàng cũng phải chấp nhận các rủi ro của dự án và cung cấp tín dụng dài hạn. Nói tóm lại, cần sự nỗ lực của tất cả các bên.

PPP vì con người

Ngoài việc gia tăng hiệu quả kinh tế, các dự án PPP cũng cần coi trọng yếu tố xã hội và môi trường. Liên Hợp Quốc cũng đã tích cực thúc đẩy các dự án PPP vì con người, lấy con người làm trung tâm. Theo định hướng này thì các dự án PPP cần nâng cao chất lượng cuộc sống của cộng đồng, tạo ra công ăn việc làm bền vững, tăng cường khả năng thích ứng biến đổi khí hậu.

Theo ông Phan Vinh Quang, Giám đốc dự án USAID LEAP III, có 5 tiêu chí để xác định một dự án PPP vì cộng đồng, đó là: Cải thiện khả năng tiếp cận và công bằng đối với cơ sở hạ tầng và dịch vụ công; Có hiệu quả kinh tế; Đầu tư để tăng khả năng thích ứng và chống biến đổi khí hậu; Có thể nhân rộng; Đảm bảo sự tham gia của các bên liên quan.

Thực tế cho thấy các dự án nếu vì cộng đồng sẽ được sự ủng hộ rất lớn của người dân, trong khi các dự án ảnh hưởng đến đời sống dân sinh đã vấp phải sự phản ứng quyết liệt.

Theo Ngân hàng phát triển châu Á ADB, Việt Nam cần đầu tư 110 tỉ USD vào cơ sở hạ tầng giai đoạn 2021-2025 (tương đương 22 tỉ USD mỗi năm) và 150 tỉ USD vào ngành năng lượng giai đoạn từ nay đến năm 2030 (tương đương 15 tỉ USD mỗi năm). Số tiền này không thể chi tiêu chỉ bằng ngân sách nhà nước mà cần sự góp sức của khu vực tư nhân.

Thu hút nguồn lực từ khu vực tư nhân, sử dụng hiệu quả nguồn lực này để bù đắp những thiếu hụt của ngân sách nhà nước trong đầu tư cơ sở hạ tầng sẽ tạo động lực quan trọng để thúc đẩy nền kinh tế, xã hội, đưa đất nước phát triển bền vững trong những năm tiếp theo.

Đăng Khoa