Ban hành và thực hiện hiệu quả các nghị quyết của Quốc hội

Ban hành và thực hiện nghị quyết của Quốc hội (QH) là một hoạt động thường xuyên và có tầm quan trọng trong triển khai các chức năng của QH, bao gồm cả lập hiến, lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng và giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước.

Đã có những công trình nghiên cứu chỉ ra rằng, do sự giao thoa giữa quyền lập hiến và lập pháp của QH, một mặt nghị quyết có thể chứa quy phạm pháp luật, là cơ sở để triển khai thi hành luật; mặt khác có thể dùng để sửa đổi, bổ sung Hiến pháp, phục vụ QH trong việc quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao các hoạt động của Nhà nước.

Trên cơ sở nhìn nhận về tính đa dạng của nghị quyết, các chuyên gia nghiên cứu chia thành các nhóm: Nhóm nghị quyết thứ nhất được ban hành để quyết định nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương, điều chỉnh ngân sách nhà nước, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước; nhóm nghị quyết thứ hai dùng để ổn định hoạt động của QH và các cơ quan trực thuộc QH; nhóm nghị quyết thứ ba để quyết định các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của QH.

Đối với những nghị quyết chứa đựng quy phạm pháp luật, đây là dạng văn bản được điều chỉnh bởi quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Nhìn chung, quy trình ban hành nghị quyết của QH trong trường hợp này sẽ tương tự như các văn bản luật, pháp lệnh của Ủy ban Thường vụ QH và thường sẽ được đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm. Theo đó, quy trình ban hành nghị quyết này phải thực hiện theo đúng quy trình như: thành lập ban soạn thảo, lấy ý kiến các chủ thể, thẩm định, thẩm tra, đánh giá tác động, thảo luận, bỏ phiếu thông qua. Đối với những nghị quyết mang tính cá biệt, quy trình ban hành không phức tạp bằng, được rút gọn và có thể được quy định trong những văn bản nhất định.

Nhìn chung, các nghị quyết của QH đều thể hiện rõ trách nhiệm của các chủ thể trong việc triển khai thực hiện. Mặt khác, việc thực hiện nghị quyết của QH có thể coi là sự ủy nhiệm hoặc trao nhiệm vụ mà các cơ quan phải nhận theo đúng quyền hạn của mình. Vì vậy, QH với tư cách cơ quan phân công nhiệm vụ sẽ có quyền giám sát việc thực hiện nghị quyết do mình ban hành.

Để có thể giám sát hiệu quả việc thực hiện nghị quyết của QH đòi hỏi trách nhiệm của các cơ quan phải báo cáo đầy đủ, có dẫn chứng và số liệu cụ thể theo từng chỉ tiêu, tiến độ yêu cầu, xác định rõ những nhiệm vụ đã hoàn thành, chưa hoàn thành, các nhiệm vụ sẽ hoàn thành trong thời gian tới. Chỉ có như vậy, QH mới có thể đánh giá đầy đủ việc thực hiện nghị quyết của mình và đưa ra những quyết sách tiếp theo.

Trên cơ sở hàng trăm nghị quyết của QH đã được ban hành vừa qua thì quy trình ban hành các nghị quyết chứa quy phạm pháp luật đã tương đối rõ ràng quy định theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Tuy nhiên, với những nghị quyết mang tính cá biệt thì lại chưa có quy trình cụ thể. Theo chúng tôi, QH đã có một loại hình văn bản quy phạm pháp luật rất đặc thù là luật, nên chăng chỉ cần quy định nghị quyết chỉ là các văn bản cá biệt. Điều này rất cần thiết bởi khi giám sát việc thực hiện các nghị quyết mang tính quy phạm thì các cơ quan chuyên môn của QH rất khó khăn trong tổ chức thực hiện do phạm vi rộng và nội dung phức tạp. Nếu các nghị quyết chỉ là văn bản cá biệt, trong đó bao gồm các vấn đề cụ thể thì sẽ dễ dàng giám sát hơn. Qua những công trình nghiên cứu gần đây, việc các nghị quyết của QH chỉ mang tính cá biệt là phù hợp thông lệ các nước và tạo điều kiện tách biệt các hình thức văn bản quy phạm pháp luật do QH ban hành.

Ngoài ra, cần phải xác định đúng tính chất và giá trị pháp lý của nghị quyết trong tương quan với luật của QH. Bên cạnh đó, cũng cần phải thấy rằng, hiện nay các nghị quyết, nhất là nghị quyết mang tính cá biệt chưa có quy định về xây dựng nội dung, dẫn tới nội dung nghị quyết phụ thuộc ý chí chủ quan của cơ quan soạn thảo, nhiều nội dung của nghị quyết còn chung chung, thiếu các mốc thời hạn cụ thể, các mục tiêu định lượng, trùng lặp hoặc chồng lấn giữa các nghị quyết, gây khó khăn trong việc thực hiện, báo cáo cũng như đánh giá việc thực hiện.

Thực tế cho thấy, thời gian qua, việc thực hiện các nghị quyết của QH cơ bản được triển khai nghiêm túc, nhiều cam kết, lời hứa đã được thực hiện và mang lại những kết quả tích cực, tạo sự chuyển biến mạnh mẽ trong nhiều lĩnh vực, góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội, được cử tri và nhân dân đánh giá cao. Tuy nhiên, việc giám sát thực hiện một số nghị quyết của QH chưa thật sự hiệu quả do nội dung nghị quyết vẫn còn chung chung, chưa đủ căn cứ định lượng để tiến hành giám sát một cách chính xác và toàn diện nhất, chưa có sự phối hợp nhịp nhàng giữa cơ quan, đơn vị, nhất là sự tham gia về nội dung của nghị quyết; một số nghị quyết vẫn chưa được các cơ quan của QH đưa vào chương trình giám sát hằng năm dẫn đến bị bỏ sót, chưa được đánh giá; việc giám sát thực hiện nghị quyết chủ yếu dựa trên báo cáo của các cơ quan có trách nhiệm thực thi, trong khi đó nội dung các báo cáo này chưa thật sự có chất lượng.

Việc ban hành và thực hiện nghị quyết của QH là một hoạt động không thể tách rời hoạt động lập hiến, lập pháp, qua đó góp phần khẳng định rõ vị trí, tính chất của QH với tư cách cơ quan đại biểu cao nhất, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước CHXHCN Việt Nam. Tuy vậy, việc thiếu sự thống nhất về thẩm quyền và nội dung của nghị quyết cũng như chưa có cơ chế giám sát hiệu quả loại hình văn bản này đặt ra nhiều vấn đề trong việc hoàn thiện pháp luật về ban hành, thực hiện nghị quyết của QH. Theo đó, cần quy định một cách cụ thể về nội dung, giá trị pháp lý của nghị quyết cũng như cần có đầu mối để tổng hợp, đánh giá, giám sát chặt chẽ việc các cơ quan được phân công thực hiện nghị quyết của QH.

Tiến sĩ Nguyễn Ngọc Sơn
Vụ trưởng Phục vụ hoạt động giám sát - Văn phòng QH