Cải cách hệ thống kế toán công và áp dụng chuẩn mực kế toán khu vực công quốc tế tại Việt Nam
Bài viết xem xét nhu cầu cải cách hệ thống kế toán công ở Việt Nam - một quốc gia đang phát triển, thông qua việc áp dụng kế toán dồn tích dựa trên các chuẩn mực kế toán khu vực công quốc tế (IPSAS).
Ảnh minh họa. Nguồn: Internet.
Đồng thời, trên cơ sở nghiên cứu những thách thức của việc áp dụng IPSAS tại các nước đang phát triển, trong đó có Việt Nam, bài viết trao đổi về khả năng áp dụng IPSAS và đưa ra một số khuyến nghị đối với Việt Nam trong quá trình quản lý tài chính công.
Giới thiệu
Trong thời gian qua, hệ thống tài chính toàn cầu đang cần nhiều cải cách khác nhau (Ernst & Young, 2011), trong đó, một trong những vấn đề quan trọng nhất là cải cách trong hệ thống thông tin tài chính (Christiaens và cộng sự, 2013). Cải cách kế toán công được coi là một phần quan trọng của việc cải thiện hệ thống thông tin trong quản lý tài chính công (Chan, 2006).
Phong trào kế toán dồn tích được phát triển là một phần của cải cách khu vực công (Hassan, 2013). Báo cáo tài chính (BCTC) hàng năm đóng một vai trò quan trọng trong trách nhiệm giải trình của Chính phủ đối với người dân và đại diện dân cử của họ (Huges, 2013). Do đó, ưu tiên của các nước đang phát triển là chuyển từ tiền mặt sang cơ sở kế toán dồn tích (Tudor & Mutiu, 2006). Trên thực tế, IPSAS đã trở thành chuẩn mực quốc tế thực tế để đánh giá các hoạt động kế toán của Chính phủ trên toàn thế giới (Chan, 2008).
IPSAS giới thiệu, cung cấp thông tin chính xác và chính xác hơn về hoạt động của Chính phủ (Pina và Torres, 2003; Christiaens và cộng sự, 2013), do đó, nhiều quốc gia, bao gồm cả các nước đang phát triển, ở các mức độ khác nhau bắt đầu phụ thuộc vào IPSAS. Nghiên cứu của PWC (2013) chỉ ra rằng, hơn 30 quốc gia “đã được thông qua hoặc đang trong quá trình áp dụng IPSAS cho BCTC của tất cả hoặc một phần của khu vực công của họ”.
Ở các nước đang phát triển, Hughes (2013) nhấn mạnh, việc áp dụng IPSAS là vấn đề quan trọng vì nó cải thiện năng lực của các chính phủ để cung cấp cho các cơ quan lập pháp, công dân, truyền thông và các bên liên quan khác thông qua viêc xây dựng và cung cấp các BCTC dễ hiểu, đáng tin cậy và có thể so sánh được, qua đó giúp cải thiện chất lượng trách nhiệm và quản trị tài chính. Tính minh bạch và trách nhiệm giải trình cao hơn là lợi ích lớn nhất khi áp dụng IPSAS và đòi hỏi cần áp dụng kế toán dồn tích để đạt được yêu cầu về tính minh bạch, hiệu quả và quản lý hiệu suất.
Chan (2006), Trang (2012), Chrisiaens et al (2013) phân tích cải cách kế toán của Chính phủ và IPSAS, và các vấn đề liên quan đến việc áp dụng IPSAS, và các ưu điểm và nhược điểm của kế toán dồn tích dựa trên tiêu chuẩn IPSAS cho kế toán chính phủ. Đồng thời, các nhà nghiên cứu này cũng phân tích về mức độ áp dụng IPSAS, đặc biệt là đưa ra một số khuyến nghị về việc áp dụng IPSAS cho các nước đang phát triển.
Việc áp dụng IPSAS ở Việt Nam là rất cần thiết, nhằm thể hiện rõ tác động của việc áp dụng kế toán dồn tích đến tính minh bạch và trách nhiệm, cũng như yêu cầu về vấn đề minh bạch. Kế toán dồn tích là một yếu tố quan trọng trong cải cách khu vực công được định hướng để cải thiện hiệu quả và khả năng đáp ứng của các dịch vụ của Chính phủ và tăng cường trách nhiệm cho việc sử dụng các nguồn lực công cộng (Ouda, 2007).
Tổng quan nghiên cứu
Vai trò của IPSAS trong cải cách kế toán chính phủ
Chan (2006) cho rằng, cải cách kế toán của Chính phủ được coi là một phần của việc cải thiện quản lý tài chính công. Christiaens et al (2013) chỉ ra nền tảng của cải cách hệ thống thông tin tài chính là sự ra đời của kế toán dồn tích trong khu vực công. Chan (2006) cho rằng, giá trị xã hội của cải cách kế toán chính phủ nằm ở sự đóng góp của nó cho các mục tiêu phát triển, bao gồm giảm nghèo đã khiến các nhà cho vay và các nhà tài trợ quốc tế và đa phương tán thành IPSAS cho các nước đang phát triển.
Christiaens và cộng sự (2013) cho rằng, trong 25 năm qua, các cải cách quản lý công mới đáng kể, đặc biệt là đối với kế toán dồn tích, đã đặc trưng cho khu vực công ở nhiều quốc gia. Với việc cung cấp các chuẩn mực kế toán được xây dựng độc lập, chất lượng cao, IPSAS còn được củng cố bởi quy trình mạnh mẽ và được hỗ trợ bởi chính phủ, các cơ quan kế toán chuyên nghiệp và các tổ chức phát triển quốc tế.
Báo cáo của Liên đoàn Kế toán Nam Á (SAFA, 2006) chỉ ra rằng, sự hiện diện của Hệ thống BCTC hiệu quả và minh bạch đã trở nên cực kỳ quan trọng đối với các chính phủ. Đặc biệt, nó góp phần tăng cường nhận thức về việc sử dụng vốn công của Chính phủ và có thể rất hữu ích cho các quốc gia trong việc nâng cao uy tín của tài chính thông tin, niềm tin của công chúng và thu hút đầu tư nước ngoài.
Do đó, Ouda (2013) nhấn mạnh rằng, việc không có một hệ thống kế toán phù hợp có thể làm suy yếu việc thực hiện ngân sách hiệu quả; hệ thống ngân sách nên được tích hợp với hệ thống kế toán, được sử dụng để thực hiện ngân sách. Vì vậy, cơ sở mà ngân sách được chuẩn bị phải phù hợp với cơ sở kế toán sử dụng.
Trong khi đó, Babatunde (2013) lại nhấn mạnh, mối liên kết giữa các hệ thống ngân sách công và thực hành kế toán minh bạch và trách nhiệm; do đó, việc phải xem xét lại một cơ sở kế toán của ngân sách là mối quan tâm của khu vực công.
Thông qua IPSAS ở các nước đang phát triển
Khảo cứu cho thấy, đã có nhiều nghiên cứu trao đổi về việc áp dụng IPSAS ở một số khu vực trên thế giới. Chan (2006) cho rằng IPSAS là yếu tố tác động mạnh mẽ đến cải cách kế toán của Chính phủ ở các nước đang phát triển. Để minh chứng cho nhận định này, Roje et al. (2012) đã kiểm tra sự phù hợp của mô hình kế toán và BCTC của Chính phủ Slovenia, Croatia và Bosnia và Herzegovina trong bối cảnh phát triển và áp dụng IPSAS.
Christiaens và cộng sự (2013) đã làm sáng tỏ mức độ cải cách thực tế theo hướng áp dụng IPSAS cho các nước châu Âu. Trang (2012) kiểm tra xem liệu kế toán của Chính phủ Việt Nam có nên áp dụng IPSAS hay không, và ở mức độ nào áp dụng chúng trong điều kiện hiện tại của Việt Nam và đánh giá toàn diện tính hữu dụng và khả thi của IPSAS đối với BCTC và kế toán của Chính phủ Việt Nam. Ở khía cạnh khác, Roje và cộng sự (2012) kiểm tra mức độ triển khai của các giải pháp kế toán được xác định bởi IPSAS trong khu vực công của Croatia và chỉ định xu hướng đủ điều kiện đối với thiết bị IPSAS toàn diện hơn.
Tudor & Mutiu (2006) phân tích sự phát triển của sự dịch chuyển từ tiền mặt sang kế toán dồn tích trong khu vực công, những yếu tố ảnh hưởng đến sự chuyển biến trong hoạt động kế toán công của Rumani. Christianes & Reyniers (2010) đã kiểm tra mức độ mà các chính phủ ở châu Âu áp dụng kế toán dồn tích nhờ vận động IPSAS và cách giải thích các mức độ khác nhau của việc áp dụng phương pháp kế toán mới này.
Tuy nhiên, các nỗ lực của các quốc gia trên phạm vi rộng hướng vào việc thích nghi thay vì áp dụng IPSAS trong tất cả các khía cạnh trọng yếu. Nhiều nghiên cứu đã được ban hành về tính khả thi của việc áp dụng IPSAS. Chan (2008) chỉ ra những lý do của việc áp dụng IPSAS: làm tăng khả năng so sánh toàn cầu giữa các quốc gia, tạo ra sự minh bạch, cho phép các chính phủ đưa ra quyết định sáng suốt hơn và tạo điều kiện chia sẻ thực tiễn tốt nhất trên toàn thế giới.
Trong khi báo cáo của PWC (2012) chỉ ra "Mục tiêu của IPSAS là phục vụ lợi ích công cộng bằng cách xây dựng các chuẩn mực BCTC khu vực công chất lượng cao và tạo điều kiện hội tụ các tiêu chuẩn quốc tế và quốc gia, từ đó nâng cao chất lượng và tính đồng nhất của BCTC Deloitte (2013) chỉ ra rằng, sự phát triển của IPSAS đã cải thiện tính minh bạch và trách nhiệm của Chính phủ và các cơ quan bằng cách cải thiện và chuẩn hóa BCTC.
Atuilik (2013) xem xét mối quan hệ giữa thông báo áp dụng IPSAS và mức độ tham nhũng được nhận thức ở các nước đang phát triển và đang phát triển. Ông thấy rằng, mức độ nhận thức về tham nhũng đối với các nước phát triển đã tuyên bố áp dụng IPSAS không khác biệt đáng kể với mức độ tham nhũng nhận thức đối với các nước phát triển chưa công bố áp dụng IPSAS. Tuy nhiên, ngay cả Chính phủ các nước phát triển, cũng không mong đợi việc áp dụng IPSAS nhất thiết phải cải thiện xếp hạng về nhận thức về tham nhũng...
Deloitte (2013) cho rằng, thông tin trong BCTC của IPSAS trên cơ sở kế toán dồn tích được coi là hữu ích và cho phép người dùng đánh giá trách nhiệm đối với tất cả các tài nguyên mà kiểm soát thực thể và triển khai các tài nguyên đó, đánh giá tình hình tài chính, hiệu quả tài chính, dòng tiền và đưa ra quyết định về việc cung cấp tài nguyên cho, hoặc làm kinh doanh với thực thể đó.
Nghiên cứu của Trang (2012) cho thấy, tiền mặt hoặc thông tin dựa trên tiền mặt được sửa đổi không thể hiện một bức tranh phù hợp về tình hình tài chính và hiệu suất. Trong khi kế toán dựa trên dồn tích cho thấy tình hình tài chính và hiệu suất vì nó ghi nhận tài sản, nợ phải trả, doanh thu và chi phí.
Khả năng và yêu cầu của các nước đang phát triển để áp dụng IPSAS
Trong lĩnh vực khả năng áp dụng IPSAS ở các nước đang phát triển; nhiều quốc gia, bất kể hệ thống chính trị và kinh tế của họ, được khuyến khích hài hòa các tiêu chuẩn quốc gia của họ với IPSAS. Trong bối cảnh này, Adhikari và Mellemvik (2010) chỉ ra rằng, phần lớn các quốc gia Nam Á đã dự tính việc áp dụng IPSAS trên cơ sở tiền mặt và các tổ chức tài chính quốc tế dường như đã tạo ra một quan niệm trong khu vực rằng, kế toán dồn tích không thể được đưa ra mà không tuân thủ trước với IPSAS cơ sở tiền mặt. Tuy nhiên, các nỗ lực của các quốc gia trên phạm vi rộng hướng vào việc thích nghi thay vì áp dụng IPSAS trong tất cả các khía cạnh trọng yếu.
Tuy nhiên, ở nhiều nước đang phát triển, năng lực của nhân viên kế toán không đủ để thực hiện đầy đủ IPSAS, quy trình thu thập dữ liệu không được xác định đầy đủ để thu thập dữ liệu cần thiết hoặc phần mềm không đủ tinh vi để xử lý các giao dịch tài chính khác nhau (Hughes, 2013). Do đó, Chan (2006) đề xuất hai chiến lược khác nhau để thúc đẩy cải cách kế toán của chính phủ ở các nước đang phát triển; ở các quốc gia nơi chính trị sẽ tồn tại, chỉ cần tài trợ và hỗ trợ kỹ thuật là cần thiết. Nói tóm lại, cải cách kế toán chính phủ ở các nước đang phát triển đòi hỏi phải có hỗ trợ chính trị và quản lý. Thành công phụ thuộc vào khả năng huy động, sự hỗ trợ từ các nhà lãnh đạo chính trị, đòi hỏi trách nhiệm và minh bạch cao hơn (Chan, 2006).
Trong những năm gần đây, Hội đồng IPSAS đã giải quyết các nước đang phát triển theo hai cách. Thứ nhất, cơ quan này đã ban hành một bộ cơ sở tiền mặt toàn diện của IPSAS năm 2003. Do các yêu cầu của tiêu chuẩn đó gần với thực tiễn hiện tại và ít tốn kém hơn khi thực hiện, nên nó có nguy cơ trở thành IPSAS thực tế cho các nước đang phát triển. Thứ hai, hội đồng IPSAS đang trong quá trình chuẩn bị một tiêu chuẩn về công bố hỗ trợ bên ngoài theo cơ sở tiền mặt của kế toán. Theo định nghĩa, cơ sở tiền mặt sẽ loại trừ việc ghi nhận các khoản phải thu và các khoản nợ phải trả, và các tài sản và nợ phải trả khác. Hai tiêu chuẩn này khó có thể được coi là một phản ứng đầy đủ cho nhu cầu cải cách kế toán của chính phủ ở các nước đang phát triển.
Những thách thức của việc áp dụng IPSAS ở các nước đang phát triển
Việc áp dụng IPSAS ở các nước đang phát triển, trong đó có Việt Nam sẽ đối mặt với nhiều thách thức. Báo cáo của PWC (2012) chỉ ra những thách thức chủ yếu sau:
- Chi phí để thực hiện: Hướng dẫn kế toán cần phải được viết lại; hướng dẫn sử dụng phải kết hợp các thuật ngữ IPSAS và cũng phù hợp với yêu cầu địa phương. Hiện nay, một sổ tay kế toán đang được soạn thảo để hỗ trợ khu vực công có khả năng thiết lập giai đoạn cho việc dần dần và diễn ra suôn sẻ của IPSAS. Giáo dục và đào tạo cũng đóng vai trò quan trọng của chính phủ khi quốc gia chuẩn bị áp dụng IPSAS.
- Kế toán viên có trình độ: Hầu hết các cơ quan nhà nước và các cơ quan chính phủ thiếu nhân sự cần thiết để thực hiện đầy đủ các thay đổi trong IPSAS.
- Sự phức tạp: Việc sử dụng ngôn ngữ chung để mang lại sự đồng nhất giữa các nền văn hóa và chính phủ trong khu vực công cũng rất khó khăn. Một số thuật ngữ được sử dụng trong IPSAS có thể không áp dụng cho hệ thống BCTC của quốc gia hoặc Chính phủ.
- Sự sẵn sàng của các cơ quan và cơ quan chính phủ: Một số tổ chức và các cơ quan khu vực công khác vẫn sử dụng kế toán dựa trên cơ sở tiền mặt truyền thống ngay cả khi kế toán chi phí và quản lý là bắt buộc.
- Sự đối kháng: Không phải tất cả các hệ thống chính phủ và máy móc hành chính sẽ hỗ trợ IPSAS. Hiện tại hầu hết các cơ quan của Chính phủ đều có phần mềm giám sát hiệu suất và ngân sách (BEPEM) vẫn chưa được đưa vào sử dụng đầy đủ.
Áp dụng IPSAS tại Việt Nam
Tại Việt Nam, để tiến tới sự hài hòa giữa kế toán nhà nước Việt Nam và IPSAS phù hợp với xu thế hội nhập và phát triển và có khung pháp lý đầy đủ về kế toán trong lĩnh vực công thì cần thiết xây dựng hệ thống chuẩn mực kế toán công của Việt Nam trên cơ sở IPSAS và phù hợp với điều kiện hoàn cảnh của Việt Nam. Để làm được điều này, dựa trên kinh nghiệm của nhiều quốc gia, theo ý kiến của nhiều chuyên gia kế toán, Việt Nam nên thực hiện các bước sau:
- Đánh giá thực trạng kế toán nhà nước Việt Nam và đề xuất sửa đổi bổ sung những vướng mắc, bất hợp lý của cơ chế tài chính công và kế toán nhà nước cho phù hợp với IPSAS.
- Tổ chức biên dịch tài liệu và nghiên cứu IPSAS.
- Xác định định hướng và lộ trình áp dụng IPSAS để xây dựng Hệ thống Chuẩn mực kế toán nhà nước Việt Nam.
- Kế toán công ở Việt Nam thực hiện theo chế độ kế toán hành chính sự nghiệp (HCSN) được xây dựng trên cơ sở Luật Ngân sách Nhà nước (NSNN), Luật Kế toán và các chính sách tài chính áp dụng cho đơn vị HCSN và có nhiều điểm khác biệt với IPSAS. Vì vậy, để có thể vận dụng được IPSAS đòi hỏi phải có sửa đổi, bổ sung cơ chế tài chính công phù hợp với IPSAS.
- Nghiên cứu xây dựng Hệ thống Chuẩn mực kế toán công của Việt Nam (VPSAS).
- Triển khai áp dụng chuẩn mực kế toán công.
- Kiểm tra, đôn đốc thực hiện việc áp dụng chuẩn mực trong lĩnh vực công.
Hiện tại, trên thế giới có hơn 70 quốc gia và nền kinh tế áp dụng IPSAS và đã mang lại những kết quả rất hữu ích. Trong số đó có cả các nước phát triển và các nước đang phát triển. Tuy nhiên, việc áp dụng IPSAS cũng gặp phải một số khó khăn nhất định như chi phí chuyển đổi thống nhất một hệ thống BCTC trên cơ sở kế toán tiền mặt sang cơ sở kế toán dồn tích là rất lớn. Hơn nữa, việc thiếu hụt đội ngũ kế toán có trình độ chuyên môn cao và sự phân vùng trước những thay đổi mới của những người thực hiện và IPSAS là chuẩn dựa trên cơ sở các nguyên tắc cơ bản chứ không phải là đưa ra các quy định chi tiết cụ thể… là những khó khăn mà các nước áp dụng IPSAS đang gặp phải khi áp dụng các chuẩn mực này.
Kết luận
Kế toán chính phủ Việt Nam có điều kiện thuận lợi để thực hiện IPSAS bao gồm cả việc được hỗ trợ từ các nhà tài trợ. Bên cạnh đó, Việt Nam cũng đã thực hiện cải cách quản lý tài chính công bao gồm đổi mới kế toán của chính phủ và có kinh nghiệm trong việc phát hành VAS. Viện trợ từ các nhà tài trợ như Ngân hàng Thế giới là điều kiện thuận lợi nhất. Việt Nam hiện cũng đã tích lũy đầy đủ các điều kiện về kinh tế - xã hội, văn hóa và chính trị, hệ thống pháp luật, cơ chế và chính sách tài chính, nguồn nhân lực và vật chất để tiến tới thực hiện IPSAS.
Tất nhiên với các tiêu chuẩn IPSAS hiện nay, kế toán của Chính phủ Việt Nam thì không thể áp dụng IPSAS hoàn toàn, nhưng áp dụng các sửa đổi để sử dụng hiệu quả các lợi ích của IPSAS. Do đó, Việt Nam cần tiếp tục thực hiện các cải cách trong quản lý khu vực công và quản lý tài chính công, để đào tạo kế toán viên có trình độ cao và chuyên nghiệp. Đây là những khuyến nghị quan trọng để cho phép IPSAS trở nên hữu ích và khả thi cho kế toán của chính phủ Việt Nam.
Tài liệu tham khảo:
1. Adhikari, Pawan & Mellemvik, Frode (2010), The adoption of IPSASs in South Asia: A comparative study of seven countries, Research in Accounting in Emerging Economies, Volume 10), Emerald Group Publishing Limited, pp.169-199;
2. Atuilik, Williams Abayaawien (2013), The relationship between the adoption of International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) by governments and perceived levels of corruption, doctorate dissertation, Capella University, USA, http://search.proquest.com/docview/1328385445;
3. Babatunde, Shakirat Adepeju (2013), The effects of adoption of accrualbased budgeting on transparency and accountability in the Nigerian public sector, International Journal of Governmental Financial Management - Vol. XIII, No. 1, pp.15-35;
4. Chan, J. L. (2006), IPSAS and Government Accounting Reform in Developing Countries. In Evelyne Lande & J.-C. Scheid (Eds.), Accounting Reform in the Public Sector: Mimicry, fad or Necessity (pp. 31-41): Comparative International Government Accounting Research;
5. Chan, James L., (2008), International public sector accounting standards: Conceptual and Institutional Issues, pp .1-15
