Chủ thể yêu cầu trách nhiệm giải trình của chính phủ theo quy định pháp luật

TÓM TẮT:

Xây dựng và vận hành một Chính phủ mạnh không nằm ngoài những đòi hỏi về kiểm soát quyền lực, bảo đảm sự liêm chính, nâng cao trách nhiệm của Chính phủ, do đó, vai trò của trách nhiệm giải trình của Chính phủ ngày càng được chú trọng. Để đảm bảo hiệu quả trách nhiệm giải trình của Chính phủ, bài viết bàn luận và phân tích các vấn đề liên quan đến chủ thể yêu cầu trách nhiệm giải trình của Chính phủ. Trên cơ sở đó chỉ ra những nút thắt về mặt thể chế và vướng mắc trong quá trình thực hiện làm cơ sở cho việc hoàn thiện các quy định pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi trách nhiệm giải trình của Chính phủ.

Từ khóa: Trách nhiệm giải trình, quản trị nhà nước, cơ quan hành pháp, tổ chức bộ máy nhà nước.

1. Đặt vấn đề

Thuyết tam quyền phân lập (3 quyền của nhà nước là lập pháp, hành pháp và tư pháp) được nhắc đến rất nhiều trong quản trị nhà nước với 3 đại diện tiêu biểu là Quốc hội, Chính phủ và Tòa án. Tuy nhiên, thực tế quản trị nhà nước thì không thể hoàn toàn phân lập quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp cho các cơ quan mà các quyền này có sự chồng chéo khi phân chia nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhằm kiểm soát quyền lực và kiềm chế lẫn nhau. Về mặt lý luận, chủ thể có thẩm quyền yêu cầu trách nhiệm giải trình của Chính phủ trước tiên được kể đến là Quốc hội, Tòa án. Ngoài ra, tùy theo tổ chức bộ máy nhà nước, nguyên thủ quốc gia, kiểm toán, cơ quan dân cử và nhân dân có thể là chủ thể có quyền yêu cầu trách nhiệm giải trình của Chính phủ.

Ở Việt Nam, không có một điều luật cụ thể quy định rõ chủ thể có thẩm quyền yêu cầu trách nhiệm giải trình của Chính phủ là ai, tuy nhiên, căn cứ vào tổ chức bộ máy nhà nước và các quy định về trách nhiệm giải trình của Chính phủ trong Hiến pháp năm 2013 có thể thấy Chính phủ chịu trách nhiệm giải trình trước các chủ thể sau:

1.1. Quốc hội (bao gồm Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban chuyên môn của Quốc hội, Đại biểu Quốc hội)

Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của quốc gia, có thẩm quyền bầu ra Thủ tướng và phê chuẩn các thành viên khác của Chính phủ. Điều đó cho thấy, tiền đề đầu tiên của quyền yêu cầu Chính phủ chịu trách nhiệm giải trình chính là thẩm quyền lập ra Chính phủ của Quốc hôị1. Tiền đề thứ hai xuất phát từ chức năng cơ bản của Quốc hội là thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước2. Bên cạnh đó, cơ quan thường trực của Quốc hội là Ủy ban Thường vụ Quốc hội cũng có quyền giám sát hoạt động của Chính phủ3; Hội đồng dân tộc và các Ủy ban chuyên môn của Quốc hội với thẩm quyền thẩm tra và giám sát đối với các văn bản và dự án liên quan đến hoạt động của Chính phủ; Đại biểu quốc hội là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân ở đơn vị bầu cử ra mình và của nhân dân cả nước; là người thay mặt nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước trong Quốc hội có quyền chất vấn Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ4.

Thực tiễn thực hiện trách nhiệm giải trình của Chính phủ cho thấy, Quốc hội là chủ thể chủ yếu yêu cầu Chính phủ chịu trách nhiệm giải trình. Nhưng có những vấn đề hạn chế ảnh hưởng đến quyền yêu cầu trách nhiệm giải trình từ Chính phủ của chủ thể này, như: hiệu quả hoạt động của Quốc hội được bảo đảm bằng hiệu quả của các kỳ họp của Quốc hội họp thường lệ mỗi năm 2 kỳ, việc yêu cầu trách nhiệm giải trình của Chính phủ thường xuyên phải nhờ đến các cơ quan của Quốc hội và Đại biểu Quốc hội; trong khi đó, năng lực chuyên môn của các cơ quan thuộc Quốc hội và Đại biểu Quốc hội không đồng đều; tính kiêm nhiệm của Đại biểu Quốc hội với các chức vụ hành chính có nguy cơ không đảm bảo tính khách quan khi thực hiện yêu cầu và giám sát trách nhiệm giải trình của Chính phủ…

1.2. Tòa án

Đại diện cho nhánh quyền tư pháp, thẩm quyền của Tòa án yêu cầu Chính phủ có trách nhiệm giải trình là hoàn toàn phù hợp về mặt lý luận cũng như thực tiễn. Tuy nhiên, không phải Tòa án nào cũng có thể trở thành chủ thể yêu cầu trách nhiệm giải trình của Chính phủ. Thực tế, nội dung các vấn đề thuộc trách nhiệm giải trình của Chính phủ trước Tòa án thường xoay quanh vấn đề vi phạm Hiến pháp. Từ kinh nghiệm một số nước trên thế giới theo mô hình bảo hiến tập trung như Đức, Pháp và một số nước châu Âu, tòa án có chức năng bảo hiến là chủ thể chủ yếu yêu cầu trách nhiệm giải trình của Chính phủ5.

Ở Việt Nam, trong hệ thống tổ chức của tòa án được phân chia theo lãnh thổ và theo cấp xét xử gồm có: (1) Tòa án nhân dân tối cao; (2) Tòa án nhân dân cấp cao (một cấp Tòa mới được bổ bổ sung theo Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014); (3) Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (Tòa án nhân dân cấp tỉnh); (4) Tòa án nhân dân cấp quận, huyện, thị xã (Tòa án nhân dân cấp huyện); (5) Tòa án quân sự (gồm Tòa án quân sự Trung ương; Tòa án quân sự quân khu và tương đương; Tòa án quân sự khu vực)6. Trong hệ thống tổ chức của Tòa án ở Việt Nam không có Tòa án bảo hiến và thẩm quyền bảo hiến của Tòa án cũng không được thừa nhận rõ ràng từ quy định pháp luật đến thực tiễn thực thi. Mặc dù, Hiến pháp năm 2013 ghi nhận: Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp; Tòa án nhân dân có nhiệm vụ bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân7. Song, không có cơ sở pháp lý cụ thể quy định thẩm quyền của Tòa án nào có thể kiểm soát hay yêu cầu trách nhiệm giải trình từ Chính phủ.

Tòa án chỉ có quyền yêu cầu trách nhiệm giải trình của Chính phủ trong trường hợp xét xử các khiếu kiện của công dân hoặc theo quy định tại Khoản 7, Điều 2, Luật Tổ chức Tòa án: Trong quá trình xét xử vụ án, Tòa án phát hiện và kiến nghị với các cơ quan có thẩm quyền xem xét sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ văn bản pháp luật trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội để bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức; cơ quan có thẩm quyền có trách nhiệm trả lời Tòa án kết quả xử lý văn bản pháp luật bị kiến nghị theo quy định của pháp luật làm cơ sở để Tòa án giải quyết vụ án. Với thẩm quyền này của Tòa án thì Tòa án có quyền yêu cầu Chính phủ có trách nhiệm giải trình. Tuy nhiên, lý do để yêu cầu trách nhiệm giải trình từ Chính phủ không chỉ dừng lại ở việc ban hành những văn bản trái luật mà phạm vi, nội dung trách nhiệm giải trình của Chính phủ rộng hơn nhiều. Thực tế, lịch sử tư pháp ở Việt Nam chưa ghi nhận vụ việc nào Tòa án yêu cầu trách nhiệm giải trình từ Chính phủ mà trong hoạt động tư pháp của Tòa án, Chính phủ nếu có tham gia thì chỉ thường đóng vai trò hỗ trợ trong quá trình xét xử của Tòa án.

1.3. Chủ tịch nước

Chủ tịch nước là người đứng đầu Nhà nước, thay mặt nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam về đối nội và đối ngoại, có thẩm quyền đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Thủ tướng Chính phủ; căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội, bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và thành viên khác của Chính phủ8. Theo quy định của Hiến pháp thì với tư cách là một nguyên thủ quốc gia, Chủ tịch nước hoàn toàn có quyền yêu cầu Chính phủ có trách nhiệm giải trình. Với địa vị pháp lý của mình, Chủ tịch nước không chỉ đóng vai trò là chủ thể yêu cầu Chính phủ có trách nhiệm giải trình mà Chủ tịch nước đồng thời là chủ thể chia sẻ quyền hành pháp với Chính phủ. Bởi, trong hoạt động đối nội, Chủ tịch nước có quyền phong tặng các danh hiệu, thống lĩnh lực lượng vũ trang nhân dân; trong đối ngoại, Chủ tịch nước có quyền quyết định đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước; trình Quốc hội phê chuẩn, quyết định gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế9. Thực tế, vị trí đại diện mang nặng tính tượng trưng của Chủ tịch nước, cộng với vị trí và quyền quyết của cá nhân Chủ tịch nước trong Quốc hội khiến cho việc thực hiện thẩm quyền yêu cầu trách nhiệm giải trình từ Chính phủ giảm nhẹ mức độ, tính quyết liệt và thường không nằm ngoài “bóng lớn” là Quốc hội.

1.4. Kiểm toán nhà nước

Kiểm toán Nhà nước là một cơ quan hiến định độc lập, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công10. Kiểm toán Nhà nước có nhiệm vụ tổ chức thực hiện kế hoạch kiểm toán hằng năm và thực hiện nhiệm vụ kiểm toán theo yêu cầu của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Để thực hiện được nhiệm vụ, Kiểm toán Nhà nước có quyền yêu cầu đơn vị được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp đầy đủ, chính xác, kịp thời thông tin, tài liệu phục vụ cho việc kiểm toán. Như vậy, về mặt cơ sở pháp lý thì Kiểm toán Nhà nước hoàn toàn có quyền yêu cầu trách nhiệm giải trình từ Chính phủ, nhưng Kiểm toán Nhà nước đồng thời cũng là cơ quan thực hiện nhiệm vụ kiểm toán theo yêu cầu của Chính phủ. Tuy nhiên, thực tế thẩm quyền yêu cầu trách nhiệm giải trình từ Chính phủ của Kiểm toán Nhà nước chỉ dừng lại ở việc phối hợp giúp Quốc hội kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công của Chính phủ khi có yêu cầu.

1.5. Nhân dân

Chính phủ - bộ phận chính quyền của nhà nước, nhân danh quyền lực nhân dân, chính quyền phải giải thích được và chịu trách nhiệm về mọi hành vi của mình trước nhân dân, trước dân tộc11. Các bản Hiến pháp của Việt Nam đều ghi nhận quyền làm chủ của nhân dân12, trong đó bao hàm cả quyền giám sát đối với bộ máy nhà nước. Về cơ sở pháp lý, nhân dân là chủ thể có quyền yêu cầu trách nhiệm giải trình của Chính phủ. Điều này cũng được chi tiết hóa trong Nghị định số 90/2013/NĐ-CP ngày 8/8/2013 quy định trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao.

Ở Việt Nam, tư tưởng lâu đời “lấy dân làm gốc” được truyền tải cho đến ngày nay, mọi hoạt động của nền hành chính công đều phải đảm bảo sự ủng hộ của nhân dân, dựa trên sự hậu thuẫn của nhân dân. Thực tiễn thi hành cho thấy, nhân dân với tư cách cá nhân đơn lẻ thường yêu cầu giải trình đối với những nội dung liên quan đến cá nhân họ, người giải trình thường là công chức, viên chức trong các cơ quan hành chính nhà nước, các đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chức chính trị, xã hội… Bởi theo quy định của K2 Điều 6 Nghị định số 90/2013/NĐ-CP điều kiện tiếp nhận yêu cầu giải trình là “nội dung yêu cầu giải trình liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân có yêu cầu giải trình”. Việc yêu cầu trực tiếp trách nhiệm giải trình từ Chính phủ thường thông qua Quốc hội để giải quyết những vấn đề nóng, bức xúc của đại đa số nhân dân. Ở phương diện này, nhân dân trở thành chủ thể gián tiếp yêu cầu trách nhiệm giải trình từ Chính phủ. Từ tính chất vấn đề đó, trách nhiệm giải trình của Chính phủ trong trường hợp này thường bị đánh đồng với trách nhiệm giải trình trước xã hội.

2. Kết luận

Từ quy định pháp luật đến thực tiễn thực hiện có thể nhận thấy những vấn đề sau:

Thứ nhất, trong 5 chủ thể có thẩm quyền yêu cầu trách nhiệm giải trình của Chính phủ thì chủ yếu vẫn tập trung vào yêu cầu của Quốc hội, trong khi không khai thác được vai trò quan trọng của Tòa án trong việc yêu cầu trách nhiệm giải trình của Chính phủ. Nếu nhìn nhận vấn đề tam quyền phân lập với 3 nhánh quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ở thế cân bằng để kiểm soát quyền lực lẫn nhau thì ở khía cạnh này vị trí của Tòa án - đại diện cho nhánh quyền tư pháp không được nhìn nhận thích đáng và bản thân Tòa án cũng chưa hành xử được như mong đợi. Vì vậy, việc thừa nhận, ghi nhận chức năng bảo hiến cho hệ thống Tòa án hoặc thành lập cơ quan tài phán hiến pháp độc lập hay Tòa án bảo hiến là tiền đề quan trọng để thực hiện thẩm quyền của Tòa án trong việc yêu cầu và giám sát trách nhiệm giải trình của Chính phủ.

Thứ hai, nếu phân chia trách nhiệm giải trình của Chính phủ theo hàng dọc và hàng ngang thì rõ ràng cho thấy, ở Việt Nam, trách nhiệm giải trình của Chính phủ được thiết lập theo hàng ngang với quyền yêu cầu trách nhiệm giải trình của các thiết chế khác như: Thanh tra Chính phủ; Kiểm toán Nhà nước; các tổ chức xã hội; doanh nghiệp đều thiếu sự chính danh, thiếu thẩm quyền, thiếu năng lực về con người, vật chất, quy trình cũng như cơ sở pháp lý để thiết lập trách nhiệm giải trình của Chính phủ theo chiều ngang13.

Thứ ba, vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đối với yêu cầu và giám sát trách nhiệm giải trình của Chính phủ chưa được đảm bảo. Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là một thiết chế vừa mang tính chính trị vừa mang tính xã hội, không thuộc nhánh quyền lập pháp, hành pháp hay tư pháp. Dù đóng vai trò giám sát và phản biện xã hội, nhưng thẩm quyền của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam yêu cầu trách nhiệm giải trình từ Chính phủ chưa xây dựng được cơ chế đảm bảo phù hợp trên cả phương diện quy định pháp lý lẫn tiềm lực nhân sự và năng lực chuyên môn.

TÀI LIỆU TRÍCH DẪN VÀ THAM KHẢO:

1Trần Quyết Thắng (2018), “Trách nhiệm giải trình trong hoạt động của Chính phủ liêm chính”, Tạp chí Khoa học Nội vụ, số 26.

2Điều 69, Hiến pháp năm 2013.

3Điều K3, Điều 74 Hiến pháp năm 2013 và K2, Điều 50 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014.

4Điều 21 và Điều 32 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014.

5Xem thêm: Trần Quyết Thắng (2018), “Trách nhiệm giải trình trong hoạt động của Chính phủ liêm chính”, Tạp chí Khoa học Nội vụ, số 26.

6Điều 3, Luật Tổ chức Tòa án Nhân dân năm 2014.

7Điều 102, Hiến pháp năm 2013.

8Điều 86, Điều 88 Hiến pháp năm 2013.

9Khoản 4, 5, 6 Điều 88 Hiến pháp năm 2013.

10Điều 118 Hiến pháp năm 2013.

11Phạm Duy Nghĩa (2015), Trách nhiệm giải trình: Vươn tới những chuẩn mực của một nền hành chính phục vụ phát triển, Tập bài giảng Thạc sỹ Chính sách công trường Fulbright.

12Điều 2, Hiến pháp năm 2013 quy định: Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân. Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức.

13Xem thêm: Phạm Duy Nghĩa (2015), Trách nhiệm giải trình: Vươn tới những chuẩn mực của một nền hành chính phục vụ phát triển, Tập bài giảng Thạc sỹ Chính sách công trường Fulbright.

SUBJECT REQUIRES THE GOVERNMENT’S ACCOUNTABILITY ACCORDING TO LAW

Ph.D NGUYEN THANH LY

Faculty of Law, Graduate Academy of Social Science

ABSTRACT:

Building and operating a strong government is about to control power, to maintain the integrity and to increase the responsibility of the government. Therefore, the government’s accountability is increasingly being paid attention to. To ensure the government’s accountability, this article discusses and analyzes issues related to the government’s accountability. On that basis, this article presents the institutional bottlenecks and shortcomings in the implementation process of the government’s accountability, thereby proposing solutions to complete the legal regulations on the government’s accountability.

Keywords: Accountability, state administration, law enforcement agency, state apparatus organization.