Có 'lợi ích nhóm' trong sản xuất và phân phối nước sạch?

Một số người cho rằng giá nước của nhà máy nước Sông Đuống đưa ra không hợp lý theo nghĩa là quá cao so với giá do UBND thành phố ban hành. Một nhóm khác thì cho rằng cần quan tâm tới chất lượng nước trước khi quan tâm đến giá. Và nóng hơn cả là câu chuyện chính quyền thành phố Hà Nội phải dùng tiền ngân sách để bù lỗ cho nhà sản xuất cũng như nhà phân phối nước sạch lên tới 200 tỷ/năm (chỉ riêng năm 2019).

Thiết nghĩ, đây là tình huống điển hình trong thế lưỡng nan, giằng – xé giữa các mục tiêu không cùng hướng của cơ quan quản lý, người viết có đôi lời bàn dưới góc nhìn kinh tế học.

Tầm quan trọng của nước

Trước hết, có tình thế lưỡng nan này chính vì nước chiếm một vị trí quan trọng trong đời sống xã hội. Các nền kinh tế lớn trong lịch sử hầu hết hình thành bên cạnh những dòng sông hay các hồ nước lớn. Nhiều khám phá về khảo cổ học cũng chỉ ra một trong các nguyên nhân khiến nhiều quốc gia cổ đại tiêu vong là do nguồn nước suy kiệt.

Chính vì thế, nhiều cuộc chiến tranh giữa các quốc gia xảy ra vì mục đích kiểm soát nguồn nước nhằm duy trì quyền lực và phát triển. Các quốc gia không chỉ kiểm soát nguồn nước để cung cấp cho chính nhu cầu của họ mà còn dùng nó để khống chế các nước lân bang.

Chính quyền thành phố Hà Nội phải dùng tiền ngân sách để bù lỗ cho nhà sản xuất cũng như nhà phân phối nước sạch lên tới 200 tỷ/năm (chỉ riêng năm 2019). Trong ảnh: Toàn cảnh nhà máy nước mặt sông Đuống. Ảnh: Vietnamnet

Ở cấp độ cá thể, nước là một mặt hàng thiết yếu trong giỏ hàng hóa tiêu dùng của người dân. Theo Randall K. Packer (1), Đại học George Washington, con người có thể nhịn ăn được tới 70 ngày mà vẫn duy trì được sự sống của cơ thể, trong khi đó, nếu nhịn uống nước quá bảy ngày thì có thể dẫn tới tử vong.

Và một thực tế hiện nay, được sử dụng nước sinh hoạt hợp vệ sinh là một tiêu chí đánh giá hoàn thành mục tiêu thiên niên kỷ của liên hợp quốc (2).

Đặc điểm của sản xuất và phân phối nước sạch

Như phân tích ở trên, nước nói chung và nước sạch nói riêng, ảnh hưởng rất nhiều tới phúc lợi xã hội. Chính vì thế, đầu tư dây chuyền sản xuất và phân phối nước sạch phục vụ sinh hoạt của cư dân là việc cần thiết phải làm.

Vì phải tuân theo những tiêu chuẩn khắt khe nên việc đầu tư này đòi hỏi vốn lớn và phải chờ đợi thời gian khá dài mới hoàn vốn nên có ít nhà đầu tư có khả năng đáp ứng. Tuy nhiên, một khi đã đầu tư dây chuyền sản xuất và phân phối nước sạch thì càng tăng quy mô phục vụ càng làm giảm giá thành trung bình của sản phẩm vì chi phí biến đổi chiếm tỷ trọng nhỏ trong cơ cấu tổng chi phí. Một hệ quả của tính chất này là những nhà đầu tư đi sau (về thời điểm đầu tư) không muốn tham gia thị trường vì không cạnh tranh được với người có lợi thế đi trước.

Đây chính là những đặc điểm của những ngành có lợi thế kinh tế theo quy mô và điều này tạo nên sự độc quyền một cách tự nhiên. Và một khi có sức mạnh thị trường (do độc quyền mang lại) thì phía cung hoàn toàn có thể áp đặt giá cho người tiêu dùng.

Đến đây, nhà nước phải thực thi nhiệm vụ của mình để điều tiết độc quyền sản xuẩt và phân phối nước sạch.

Vai trò của nhà nước trong điều tiết độc quyền

Nhà nước cần phải đảm bảo hai vấn đề: vẫn phải có nước sạch phục vụ nhu cầu tiêu dùng và mức giá phải hợp lý. Nếu chiều theo phía cung thì đảm bảo là vẫn có nước sạch nhưng mức giá rất cao (do hệ lụy của độc quyền – mặc dù là độc quyền tự nhiên) khiến phần lớn người tiêu dùng không tiếp cận được mặt hàng này.

Mặt khác, nếu chỉ bảo vệ người tiêu dùng bằng cách khống chế giá trần (theo mức được cho là hợp lý) thì nhà cung ứng có thể bị lỗ và rút ra khỏi thị trường, dẫn tới hệ quả là không có hàng để phục vụ tiêu dùng.

Chủ tịch UBND TP. Hà Nội Nguyễn Đức Chung (thứ 3 trái sang), Chủ tịch VCCI Vũ Tiến Lộc (thứ 4 trái sang) và các đại biểu tham quan một số hạng mục của Nhà máy Nước mặt Sông Đuống vào đầu tháng 9 vừa qua. Ảnh: Thời báo Tài chính Việt Nam

Đối mặt với những thách thức này, nhà nước vẫn có những lựa chọn khả thi nhằm dung hòa những mục tiêu bất đẳng hướng. Đầu tiên, nhà nước hoàn toàn có quyền dùng ngân sách để đầu tư nhà máy sản xuất và hệ thống phân phối nước sạch để bán cho người dân với mức giá hợp lý.

Cách làm này có lợi thế là vẫn đáp ứng hai mục tiêu nói trên tuy nhiên lại có rủi ro về hiệu quả quản lý. Nhà nước không có kinh nghiệm trong quản lý và duy trì những hoạt động kinh doanh nên không thể hiệu quả như tư nhân. Người được ủy quyền quản lý không phải chịu sức ép lợi nhuận nên không có động cơ quản lý một cách hiệu quả hơn.

Mặc định rằng chất lượng nước của Sông Đuống tốt hơn thì chiến lược tăng giá so với giá của đối thủ cạnh tranh lại đi ngược với những gì mà lý thuyết cạnh tranh chỉ ra. Điều phi lý này vẫn được chấp nhận, thì chứng tỏ các lý thuyết cạnh tranh không được áp dụng và các bên tham gia đàm phán có giới hạn về nhận thức.

Giải pháp thứ hai là nhà nước có thể để cho tư nhân đầu tư nhưng sẽ điều tiết giá bán theo lợi tức. Về lý thuyết, nhà nước có thể điều tiết mức giá bán ngang bằng với chi phí biên (chí phí gia tăng thêm khi sản xuất thêm một đơn vị sản phẩm). Nhưng thực tế việc xác định các thông số về đường cầu, doanh thu biên, chi phí biên của doanh nghiệp là bất khả thi. Do đó, nhà nước điều tiết theo lợi tức, có nghĩa là cho phép nhà đầu tư đặt ra một mức giá nhất định để đạt được một mức lợi nhuận định trước và mức lợi nhuận này được coi là “hợp lý” theo nghĩa “cạnh tranh” và “công bằng”.

Giải pháp này không cần dùng đến ngân sách nhà nước nhưng mức giá sẽ không như phần đông dân chúng mong muốn. Bên cạnh đó, việc định nghĩa thế nào là “hợp lý” chưa minh định nên các bên liên quan có thể lợi dụng kẽ hở này để trục lợi.

Câu chuyện nước sạch ở Hà Nội

Trong câu chuyện về nước sạch ở Hà Nội hiện nay, thực tế có đôi phần khác với lý thuyết. Khác biệt đầu tiên là tách biệt hệ thống sản xuất và hệ thống phân phối. Hệ thống sản xuất ở đây là nhà máy nước mặt Sông Đuống (sau đây gọi là công ty SĐ) thuộc sở hữu tư nhân. Trong khi đó hệ thống phân phối là công ty TNHH một thành viên Nước Sạnh Hà Nội (NSHN) và công ty Cổ phần Nước sạch Số 2 Hà Nội (CP2) thuộc sở hữu nhà nước hoặc nhà nước nắm cổ phần chi phối.

Dân Hà Nội xếp hàng lấy nước sạch sau sự cố Nhà máy nước sông Đà. Ảnh: Vietnam+

Sau sự cố ô nhiễm dầu thải, các thông tin đã cho thấy chỉ có công ty nước sạch Sông Đà và nhà máy nước Yên Phụ là các nhà cung cấp. Tuy nhiên, phải nhấn mạnh rằng, nhà máy nước Yên Phụ có tuổi đời khá cao và công suất không lớn nhằm phục vụ cho khu vực Ba Đình là chính. Như vậy với phần còn lại của Hà Nội, SĐ là nhà cung cấp khả thi số 2.

Với phía cung chỉ có hai nhà cung cấp lớn, cộng hưởng với tác động từ vụ ô nhiễm, có thể nói rằng, tuy SĐ là người đến sau nhưng vẫn có thế độc quyền bán. Tuy nhiên, theo các thông tin trên phương tiện truyền thông, SĐ có bán nước sạch cho một số địa bàn khác nhưng quy mô của những thị trường đó rất nhỏ (so sánh qua diện tích và dân số) so với Hà Nội. Đến đây có thể kết luận rằng SĐ chủ yếu bán nước sạch cho hệ thống phân phối của Hà Nội nên phía mua cũng có thế độc quyền mua.

Điều đó dẫn tới khác biệt thứ hai là tình huống tính độc quyền song phương trong thị trường “sơ cấp – bán sỉ”. Ở đây tạm gọi là thị trường “sơ cấp – bán sỉ” để phân biệt với thị trường “thứ cấp – bán lẻ” bao gồm: phía cung là NSHN &CP2, phía cầu là các hộ gia đình, các tổ chức tiêu thụ nước trên địa bàn Hà Nội.

Nhà nước chấp nhận mua sản phẩm của nhà đầu tư với mức giá đảm bảo có “lợi nhuận hợp lý”. Khi đã có lợi nhuận hợp lý thì không có lý do gì để nhà đầu tư đòi nhà nước bù thêm. Chưa kể đến việc bù lỗ này không phù hợp với nhiệm vụ chi của địa phương theo luật ngân sách.

Trong thị trường sơ cấp này, bên mua và bên bán đều có sức mạnh thị trường. Như vậy hai bên hoàn toàn có thể đàm phán/thỏa thuận với nhau để thống nhất giá nước sạch cấp cho khu vực Hà Nội. Một khi, sự thỏa thuận là trong sáng thì giá cân bằng là giá thị trường, chính quyền thành phố Hà Nội không phải điều tiết trong việc định giá này.

Căn cứ vào hai khác biệt trên, tổng hợp các thông tin trên báo chí chính thống, người viết thấy rằng dường như chính quyền thành phố Hà Nội đang làm một động tác thừa là chấp nhận giá mua tạm tính cho công ty SĐ cao hơn cả giá bán bình quân của NSHN &CP2. Điều này khá phi lý vì nhiều lý do được thảo luận dưới đây.

Trước khi có SĐ, người dân Hà Nội vẫn có nước sạch do NSHN&CP2 cung cấp với mức giá được quy định từ trước. Như vậy, NSHN&CP2 vẫn có ít nhất một lựa chọn khác ngoài SĐ. Nếu để NSHN&CP2 đàm phán họ không bao giờ chấp nhận mua hàng của SĐ vì nếu mua thì họ sẽ bị lỗ trong khi họ đang có nguồn khác với giá rẻ hơn. Rõ ràng, dư luận đặt câu hỏi “tại sao phải mua nước sạch từ SĐ với giá cao?” là câu hỏi hợp lý và có cơ sở.

Người dân chắt chiu tích trữ nước sạch bằng can sau sự cố Nhà máy nước sông Đà. Ảnh: Vietnam+

Có người cho rằng: hãy quan tâm tới chất lượng trước khi nói tới giá. Những người này đang ngầm khẳng định: giá nước sạch của SĐ cao hơn vì chất lượng tốt hơn. Nhưng xin nhớ cho là SĐ là người đến sau. Họ có áp lực phải tạo sự khác biệt thông qua kiểu dáng, chất lượng và giá bán. Với mặt hàng nước sạch thì kiểu dáng là đồng nhất nên chỉ có thể tạo khác biệt qua chất lượng và giá bán. Mặc định rằng chất lượng nước của SĐ tốt hơn thì chiến lược tăng giá so với giá của đối thủ cạnh tranh lại đi ngược với những gì mà lý thuyết cạnh tranh chỉ ra. Điều phi lý này vẫn được chấp nhận, thì chứng tỏ các lý thuyết cạnh tranh không được áp dụng và các bên tham gia đàm phán có giới hạn về nhận thức.

Lại có luồng ý kiến cho rằng, việc phê duyệt giá tạm tính như trên là một thỏa thuận khi kêu gọi đầu tư thêm nhà máy nước sạch để tăng dần tính cạnh tranh. Và nhóm này đưa ra thông tin trước đây đã có nhà đầu tư Nhật Bản đề nghị giá tạm tính còn cao hơn giá tạm tính của SĐ. Đây là một lập luận ngụy biện. Giá của SĐ đưa ra thấp hơn so với giá của nhà đầu tư Nhật Bản nhưng chưa có cơ sở nào để khẳng định giá của SĐ là tối ưu.

Như đã nói ở trên việc định nghĩa thế nào là mức lợi nhuận “hợp lý” chưa được minh định. Muốn khái niệm “lợi nhuận hợp lý” trở nên rõ ràng hơn thì cần phải có sự chào “mức lợi nhuận” cạnh tranh. Có nghĩa là nên kêu gọi nhiều nhà đầu tư cùng đưa ra mức “lợi nhuận kỳ vọng” rồi chấp nhận cho nhà đầu tư nào có phương án tối ưu sẽ được đầu tư và sẽ bao tiêu sản phẩm đầu ra với mức giá đảm bảo mức lợi nhuận đã chào trước đó. Hơn thế nữa việc thẩm định tổng mức đầu tư cũng là yếu tố quyết định khi đưa ra mức “lợi nhuận hợp lý”.

Vì không có giai đoạn này nên việc chủ đầu tư nhà máy nước SĐ tính cả lãi vay vào làm tăng chi phí qua đó làm giảm lợi nhuận và đòi giá bán cao hơn để đảm bảo mức “lợi nhuận hợp lý”. Nếu có nhiều nhà đầu tư cùng chào mức “lợi nhuận kỳ vọng” thì chắc chắn sẽ chọn được nhà đầu tư có tỷ lệ sử dụng đòn bẩy tài chính thấp hơn. Và quan trọng hơn cả là sẽ chọn được nhà đầu tư có công nghệ hợp lý, sẽ chọn được vị trí đặt nhà máy tối ưu.

Trong điều kiện của SĐ như hiện nay, việc đặt nhà máy ở hạ nguồn trong khi thượng nguồn có khá nhiều khu công nghiệp là một lựa chọn chưa tối ưu. Ở vị trí này, nước mặt bị ô nhiễm cao hơn ở thượng nguồn, nên cần phải có công nghệ phức tạp hơn mới cho ra được sản phẩm đạt chất lượng yêu cầu. Nhưng nhà đầu tư không quan tâm vì công nghệ nào thì họ cũng có mức lợi nhuận như kỳ vọng rồi. Thế thì cái nào dễ nhất là họ làm. Đây là một thất bại đã được báo trước.

Nói thêm về việc chính quyền thành phố quyết định dùng ngân sách bù lỗ cho SĐ số tiền 43tỉ/năm. Xét theo các nguyên lý kinh tế, việc bù lỗ này không tuân theo nguyên lý nào. Như đã nói ở trên, nhà nước chấp nhận mua sản phẩm của nhà đầu tư với mức giá đảm bảo có “lợi nhuận hợp lý”. Khi đã có lợi nhuận hợp lý thì không có lý do gì để nhà đầu tư đòi nhà nước bù thêm. Chưa kể đến việc bù lỗ này không phù hợp với nhiệm vụ chi của địa phương theo luật ngân sách.

Ngoài bù lỗ cho SĐ, liên ngành còn đề nghị chính quyền bù lỗ cho NSHN&CP2. Đây là một thiệt hại kép khi mua nước sạch từ SĐ. Vì hiển nhiên, nếu không mua của SĐ thì ngân sách không phải bù lỗ cho hai đơn vị này.

Kết luận

Đối chiếu các lý thuyết, tổng hợp các thông tin, người viết muốn nói rằng: phát triển hệ thống cung cấp nước sạch là cần thiết, nhưng với tính chất lợi thế kinh tế theo quy mô thì ngành cung cấp nước sạch có tính độc quyền tự nhiên, nếu không tuân theo các khuyến nghị rút ra từ lý thuyết sẽ dễ dẫn đến những hệ lụy mà chính quyền Hà Nội đang phải đối mặt hiện nay.

Quỳnh Anh

(1) https://www2.gwu.edu/~clade/faculty/packer/

(2) http://www.un.org.vn/vi/un-jobs/50-mdgs/what-are-the-mdgs/20-cac-mc-tieu-phat-trin-thien-nien-k.html

Nguồn nước cho cư dân Sài Gòn: Ô nhiễm cấp độ mới, xử lý an toàn nhưng vẫn... lo
Nghịch lý Thủ đô: Hà Nội vừa ngập lụt, vừa thiếu nước sinh hoạt