Đại học ở Việt Nam có những hình thức sở hữu, chủ sở hữu nào?

LTS: Nhà nước không thể trao quyền tự chủ của trường đại học cho một cá nhân mà phải cho một tập thể lãnh đạo và tập thể đó phải thực sự là tổ chức quyền lực cao nhất trong trường. Đó chính là Hội đồng trường. Bởi vậy thành lập Hội đồng trường là khâu đột phá trong tiến trình trao quyền tự chủ cho các trường đại học.

Tuy nhiên, cơ cấu thành viên của Hội đồng trường và uy lực của nó lại phụ thuộc rất nhiều vào hình thức sở hữu và chủ sở hữu của loại hình trường đại học, phụ thuộc mức độ tự nguyện chuyển quyền lực của chủ sở hữu cho chính Hội đồng trường.

Trước vấn đề này, phóng viên Báo điện tử Giáo dục Việt Nam có cuộc trao đổi với Tiến sĩ Lê Viết Khuyến - Trưởng ban hỗ trợ chất lượng giáo dục đại học (Hiệp hội Các trường đại học, cao đẳng Việt Nam) để tìm hiểu rõ về các hình thức sở hữu, chủ sở hữu, đại diện chủ sở hữu và cơ cấu Hội đồng trường và một số đề xuất cho việc phát triển các cơ sở giáo dục đại học tại Việt Nam.

Phóng viên: Xin ông cho biết, Nhà nước đã có một hành lang pháp lý gắn việc đầu tư với một số loại hình sở hữu tài sản để thu hút người dân tham gia hoạt động xã hội hóa nhằm phát triển giáo dục đại học như thế nào trong những năm qua?

Tiến sĩ Lê Viết Khuyến: Như bạn biết đấy, trước năm 2015, theo Bộ Luật Dân sự 2005, Việt Nam có 4 hình thức sở hữu cơ bản. Đó là:

Sở hữu Nhà nước: Từ sau năm 1975 các cơ sở giáo dục đại học trong cả nước chỉ có một hình thức sở hữu duy nhất là sở hữu Nhà nước (Điều 200 Bộ Luật Dân sự 2005). Các trường đều chịu quản lý trực tiếp của một cơ quan nhà nước, thường được gọi là “Bộ chủ quản”.

Sở hữu tập thể: Đầu những năm 90 một số trường đại học dân lập ra đời theo sáng kiến của các nhà giáo, nhà khoa học.

Trước nhu cầu bức thiết của công tác quản lý, đầu năm 1994 Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo ký ban hành quy chế tạm thời đại học dân lập “với mục đích không kinh doanh, không vụ lợi cá nhân. Kinh phí hoạt động thường xuyên của trường đại học dân lập chủ yếu từ các nguồn ngoài ngân sách Nhà nước” (Quyết định 196/TCCB ngày 21/1/1994 của Bộ Giáo dục và Đào tạo).

Sáu năm sau, Thủ tướng chính thức ban hành Quy chế Trường đại học dân lập quy định rõ: “Huy động các nhà giáo, nhà đầu tư cùng đóng góp công sức, kinh phí và cơ sở vật chất” và đồng thời tuyên bố “Tài sản của trường thuộc quyền sở hữu tập thể của những người góp vốn đầu tư, các giảng viên, cán bộ và nhân viên nhà trường” (Điều 208 Bộ Luật Dân sự 2005); “Tài sản của trường đại học dân lập sau khi trừ phần vốn góp của tập thể, cá nhân và phân chia cho các hoạt động của trường, kể cả trả lãi vốn vay, vốn góp, là tài sản không chia thuộc sở hữu tập thể của nhà trường” (Quyết định 86 QĐ-TTg 18/7/2000).

Sở hữu chung của cộng đồng: Đến năm 2005 Luật Giáo dục 2005 định nghĩa lại: “Trường dân lập do cộng đồng dân cư ở cơ sở thành lập, đầu tư xây dựng cơ sở vật chất và bảo đảm kinh phí hoạt động”.

Đối chiếu với Bộ Luật Dân sự (Điều 220) thì tài sản của trường dân lập (theo Luật Giáo dục) thuộc sở hữu chung của cộng đồng.

Tuy nhiên Nghị định 75/2006/NĐ-CP của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Giáo dục 2005 không cho phép lập các trường dân lập ở khu vực giáo dục đại học, dẫn tới Quyết định 122 của Thủ tướng Chính phủ quy định các trường đại học dân lập phải chuyển qua loại hình trường đại học tư thục. 8 năm sau loại hình trường do cộng đồng đầu tư lại được nhắc lại ở Nghị quyết 29-NQ/TW của Ban chấp hành trung ương Khóa XI.

Sở hữu tư nhân: Từ năm 2005, Nhà nước cho phép tổ chức, cá nhân góp vốn, “đưa tài sản vào nhà trường để thành chủ sở hữu của nhà trường” (Quyết định 14/2005/QĐ-TTg và QĐ 61/2009/QĐ-TTg của TTg Chính phủ).Theo Bộ Luật Dân sự 2005, những trường này có tài sản thuộc sở hữu tư nhân (Điều 211).

Theo Tiến sĩ Lê Viết Khuyến, trước năm 2015, theo Bộ Luật Dân sự 2005,Việt Nam có 4 hình thức sở hữu cơ bản: Sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể, sở hữu chung của cộng đồng, sở hữu tư nhân. (Ảnh: N.Khánh)

Còn từ năm 2015 trở lại đây, theo Bộ Luật dân sự 2015, khái niệm về các hình thức sở hữu đã có sự thay đổi rất lớn. Theo bộ luật này, trong lĩnh vực giáo dục đại học có thể sẽ có các hình thức sở hữu sau:

Sở hữu toàn dân (Điều 197 Bộ Luật dân sự 2015):

Sở hữu toàn dân bao gồm “ đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời... và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý”. Rõ ràng với loại sở hữu này, cộng đồng xã hội (tức toàn dân) là chủ sở hữu, còn Nhà nước chỉ là “đại diện cho chủ sở hữu”.

Như vậy, tất cả các cơ sở giáo dục đại học lâu nay thuộc sở hữu Nhà nước (trường công lập) nay phải chuyển sang sở hữu toàn dân lấy cộng đồng xã hội là chủ sở hữu.

Sở hữu riêng (Điều 205 Bộ Luật dân sự 2015)

Sở hữu riêng là sở hữu “của một cá nhân hoặc một pháp nhân”. Theo định nghĩa này, chủ sở hữu của sở hữu riêng chỉ có thể là một cá nhân hoặc một pháp nhân. Trong giáo dục đại học, các cơ sở giáo dục đại học chỉ do một cá nhân hoặc một pháp nhân (thí dụ một công ty, tập đoàn, hội đoàn) đầu tư thành lập, bất kể thuộc diện công lập hay tư thục, đều thuộc về sở hữu riêng.

Sở hữu chung (Điều 207)

Sở hữu chung là “sở hữu của nhiều chủ thể đối với tài sản”. Các chủ thể tham gia vào sở hữu chung có thể mang thuộc tính công, thuộc tính tư, hoặc lẫn lộn cả công lẫn tư.

Có 2 dạng sở hữu chung cơ bản là sở hữu chung theo phần và sở hữu chung hợp nhất.

Sở hữu chung theo phần là “sở hữu chung mà trong đó phần quyền sở hữu của mỗi chủ sở hữu được xác định đối với tài sản chung “ (Điều 209). Theo định nghĩa này, chủ sở hữu trong dạng sở hữu này chính là các chủ thể đầu tư. Trong giáo dục đại học, các cơ sở giáo dục đại học thuộc diện sở hữu này có thể là các trường đại học tư thục ( nhiều thành viên đầu tư) hoặc trường đại học bán công (hợp tác công tư).

Sở hữu chung hợp nhất là “sở hữu chung mà trong đó, phần quyền sở hữu của mỗi chủ sở hữu chung không được xác định đối với tài sản chung” (Điều 210).

Theo định nghĩa này, chủ sở hữu ở đây cũng chính là các chủ thể đầu tư nhưng khác với dạng sở hữu theo phần, họ có quyền, nghĩa vụ ngang nhau đối với tài sản thuộc sở hữu chung. Trong giáo dục đại học, các cơ sở giáo dục đại học dân lập đều thuộc dạng sở hữu này.

Điều đáng lưu ý là theo Điều 210 Bộ Luật dân sự 2015 sở hữu chung hợp nhất lại được chia thành 2 dạng: có thể phân chia và không thể phân chia. Có thể thấy hầu hết các trường đại học dân lập của Việt Nam trước đây đều hoạt động theo kiểu sở hữu chung hợp nhất có thể phân chia này.

Ngoài ra, Bộ luật dân sự 2015 cũng quy định một số biến thể của sở hữu chung như là sở hữu chung của cộng đồng (trường dân lập theo định nghĩa của Luật giáo dục 2005, Nghị quyết 29,…) sở hữu chung của các thành viên gia đình (trường gia đình), sở hữu chung của vợ chồng, sở hữu chung hỗn hợp.

Trong các loại sở hữu đặc thù này, rất đáng quan tâm là sở hữu chung hỗn hợp là “sở hữu đối với tài sản do các chủ sở hữu thuộc các thành phần kinh tế khác nhau” (Điều 215). Loại hình sở hữu này trong tương lai gần ở Việt Nam sẽ rất phát triển do phù hợp với chủ trương đẩy mạnh hợp tác công – tư của Đảng và Nhà nước.

Khi loại hình sở hữu thay đổi như vậy thì chủ sở hữu và đại diện chủ sở hữu của các cơ sở đại học khác nhau như thế nào, thưa ông?

Tiến sĩ Lê Viết Khuyến: Thứ nhất, chủ sở hữu tài sản của mọi hình thức sở hữu đã được xác lập tại Bộ Luật Dân sự, tuy nhiên, khái niệm này từ sau năm 2015 đã có sự thay đổi rất cơ bản đối với các tài sản công.

Trước năm 2015, các tài sản công đều thuộc sở hữu nhà nước nhưng Bộ Luật Dân sự 2005 khẳng định “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thực hiện quyền chủ sở hữu” đối với tài sản loại này (Điều 201).

Từ năm 2015 đến nay, theo Bộ Luật dân sự 2015, các tài sản công thuộc sở hữu toàn dân. Do đó, chủ sở hữu của các tài sản thuộc sở hữu toàn dân sẽ phải là cộng đồng xã hội, còn Nhà nước chỉ đóng vai trò đại diện cho chủ sở hữu để thực hiện quyền của chủ sở hữu (Các Điều 197, 198).

Thứ hai, để thực hiện quyền của chủ sở hữu, chủ sở hữu có thể trực tiếp nắm, cũng có thể ủy quyền cho một pháp nhân hoặc cá nhân nào đó làm đại diện.

Đối với các chủ thể giáo dục đại học công lập, chủ sở hữu (toàn dân) có thể chọn một cơ quan Nhà nước (Các Điều 197, 198 Bộ Luật Dân sự 2015) hoặc có thể chọn Hội đồng trường để đại diện cho mình (Điều 16 Luật sửa đổi, bổ sung một số Điều của Luật giáo dục đại học quy định “Hội đồng trường của trường đại học công lập là tổ chức quản trị, thực hiện quyền đại diện của chủ sở hữu và các bên có lợi ích liên quan”).

Rõ ràng, trường hợp đầu tương ứng với cơ chế cơ quan chủ quản, trường hợp sau tương ứng với cơ chế hội đồng.

Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục đại học cũng chỉ rõ đối với khu vực giáo dục đại học ngoài công lập “Hội đồng trường của trường đại học tư thục, trường đại học tư thục hoạt động không vì lợi nhuận là tổ chức quản trị, đại diện cho nhà đầu tư và các bên có lợi ích liên quan” (Điều 17).

Đến đây, có thể nhận thấy quyền tự chủ của các cơ sở giáo dục đại học (cả công lẫn tư) chỉ có được khi chủ sở hữu chấp nhận trao quyền đại diện cho hội đồng trường, chứ không phải cho một “cơ quan chủ quản”nào khác.

Thứ ba, trong giáo dục đại học, hội đồng trường là “tổ chức thực quyền cao nhất trong một cơ sở giáo dục đại học”, như Nghị quyết 19-NQ/TW Ban chấp hành trung ương Khóa 12 đã khẳng định.

Mặt khác, Hội đồng trường lại đại diện cho chủ sở hữu nên thành phần của Hội đồng trường phải do chủ sở hữu lựa chọn. Về thành phần, thông thường Hội đồng trường có 2 nhóm thành viên: nhóm đại diện cho quyền lợi của chủ sở hữu và nhóm đại diện cho cộng đồng xã hội (để mở rộng dân chủ).

Chỉ trong trường hợp cơ sở giáo dục đại học thuộc sở hữu toàn dân thì 2 nhóm này mới nhập làm một. Vì các quyết định của Hội đồng trường tuân theo nguyên tắc đa số nên lẽ thường tình nhóm đại diện cho quyền lợi của chủ sở hữu phải chiếm đa số.

Tuy nhiên, trong trường hợp chủ sở hữu tự nguyện từ bỏ lợi ích của mình (cả về tài chính lẫn quyền lực) thì trong thành phần của Hội đồng trường chỉ còn nhóm thứ 2 đại diện cho cộng đồng xã hội. Đây là trường hợp của trường đại học tư thục hoạt động không vì lợi nhuận.

Theo ông, quá trình triển khai cơ chế Hội đồng trường những năm qua có gặp bất cập gì không, (nếu có) thì để điều này đã để lại hệ lụy ra sao?

Tiến sĩ Lê Viết Khuyến: Tôi thầy trong tổ chức quản trị xã hội và Nhà nước có 2 loại định chế tổ chức rất phổ biến:

Một là, định chế có cấu trúc kiểu tập quyền (cấp trên bổ nhiệm cấp dưới và cấp dưới phải chấp hành các chỉ thị của cấp trên dưới dạng các quyết định cá nhân; mọi nhà trường đều có cơ quan/bộ chủ quản; trường không được quyền tự chủ hoàn toàn);

Hai là, định chế điều phối tự quản kiểu hội đồng (qua bầu chọn đại diện của các nhóm lợi ích có liên quan; không có cơ quan/bộ chủ quản; trường được tự chủ tối đa).

Từ việc phân tích các điểm mạnh, yếu của 2 định chế tổ chức này Đề án đổi mới giáo dục đại học Việt Nam giai đoạn 2006 – 2020 đã nêu:

“…Trên cơ sở hình thành hội đồng trường đại diện cho cộng đồng xã hội, các cơ sở giáo dục đại học hoạt động tự chủ và nâng cao trách nhiệm xã hội, tiến tới xóa bỏ cơ chế bộ chủ quản...”

Cùng với xu hướng gia tăng quyền tự chủ cho các cơ sở giáo dục đại học công lập, ở Việt Nam, cơ chế Hội đồng trường từng bước được khẳng định tại các văn bản pháp lý của Nhà nước.

Theo Luật Giáo dục 2005 Hội đồng trường là tổ chức chịu trách nhiệm quyết định về phương hướng hoạt động của nhà trường, huy động và giám sát việc sử dụng các nguồn lực dành cho nhà trường, gắn nhà trường với cộng đồng xã hội, bảo đảm thực hiện mục tiêu giáo dục. Hội đồng trường là tổ chức quản trị, đại diện chủ sở hữu của nhà trường.

Do trước năm 2015 Nhà nước luôn là chủ sở hữu của các trường công lập nên ở các trường công lập cả Hiệu trưởng lẫn Hội đồng trường đều cùng là người đại diện cho Nhà nước. Vì có sự chồng lấn về chức năng giữa Hiệu trưởng và Hội đồng trường như vậy nên phần lớn hiệu trưởng thường không muốn tiếp nhận cơ chế Hội đồng trường trong trường mình; và nếu phải chấp nhận thành lập Hội đồng trường thì chỉ xem nó như là một tổ chức tư vấn của mình.

Chính việc chậm thành lập các Hội đồng trường “đích thực” là nguyên nhân chủ yếu gây khó cho Nhà nước khi muốn trao nhiều quyền tự chủ cho các cơ sở giáo dục đại học.

Tuy nhiên theo Bộ Luật Dân sự 2015, chủ sở hữu của các cơ sở giáo dục đại học hiện nay là cộng đồng xã hội (toàn dân) chứ không phải Nhà nước như trước năm 2015. Mặt khác, tại Luật 34/2018/QH14 , Điều 16 khẳng định “Hội đồng trường của trường đại học công lập ...thực hiện quyền đại diện của chủ sở hữu và các bên có lợi ích liên quan”.

Trong Luật này cũng không nói tới khái niệm “Cơ quan quản lý trực tiếp cơ sở giáo dục đại học” (tức cơ quan chủ quản của cơ sở giáo dục đại học) mà chỉ nhắc tới “Cơ quan quản lý có thẩm quyền” (tức cơ quan quản lý nhà nước bao gồm Bộ Giáo dục và Đào tạo và chính quyền các địa phương quản lý trường đại học theo địa bàn).

Do đó việc đưa vào dự thảo Nghị định hướng dẫn thi hành Luật số 34/2018/QH14 khái niệm “Cơ quan quản lý trực tiếp cơ sở giáo dục đại học” là trái với tinh thần của Luật.

Ngoài ra, theo Nghị quyết 05/2005/NQ-CP của Chính phủ (2005), Nhà nước chấp nhận cả hai loại hình trường tư thục: trường tư thục vì lợi nhuận và trường tư thục không vì lợi nhuận.

Thế nhưng, trong một thời gian dài quy định chỉ có một loại trường tư thục dẫn tới việc đưa đồng thời cả hai khái niệm “sở hữu tư nhân” (hay sở hữu riêng/sở hữu chung theo phần-theo Bộ Luật dân sự 2015) - vốn chỉ có đối với loại trường tư thục hoạt động có lợi nhuận- và “sở hữu chung hợp nhất không phân chia” - thường chỉ có ở loại trường tư thục hoạt động không vì lợi nhuận- vào cùng một Quy chế 61 (sửa đổi).

Chính việc trộn lẫn các khái niệm sở hữu như trên đã dẫn tới sự can thiệp thô bạo vào quyền của những nhà đầu tư có ý định đưa nhà trường của mình đi theo hướng có lợi nhuận; đồng thời làm cho việc chuyển đổi các trường đại học dân lập sang trường đại học tư thục gặp nhiều trục trặc; có trường muốn ở lại với mô hình đại học dân lập để tiếp tục theo sở hữu tập thể (tức sở hữu chung hợp nhất) nhưng không được chấp thuận.

Thêm vào đó là những xung đột xảy ra khá phổ biến trong nội bộ các cơ sở giáo dục đại học ngoài công lập (cả dân lập lẫn tư thục) trong thời gian qua chủ yếu là do sự tranh giành quyền lực giữa các nhóm lợi ích trong trường (giữa Hội đồng trường với Ban giám hiệu, giữa các cổ đông với nhau).

Để giải tỏa các xung đột này giải pháp tốt nhất là phải tách bạch quyền hạn và chức năng giữa nhóm thành viên góp vốn (sáng lập và đầu tư), hội đồng trường (quản trị, định hướng và giám sát) và ban giám hiệu (quản lý và điều hành).

(Còn tiếp)

Thùy Linh