Đất đai, nhà ở: Không gian sống và nguồn lực kinh tế

Chỉ khác biệt vài tháng nhưng tại sao nó lại quan trọng đến vậy? Có lẽ bởi đời sống là một dòng chảy liên tục, tính liên tục ấy hệ trọng đến mức nếu nó chỉ đứt đoạn trong tâm trí hay tâm lý thôi thì đã gây xáo trộn.

Đã có nhiều luật khác được ban hành và có thời gian chuẩn bị cả năm mới được thi hành nhưng Luật Đất đai thì khác. Bởi đất đai là không gian sống và cơ hội kinh tế, là nền tảng và chi phối cả sự tồn tại, phát triển của con người nên nó trở nên cấp thiết hơn.

Không gian sinh tồn

LS. Nguyễn Tiến Lập.

Tôi nhớ năm 2012, khi thảo luận sửa đổi Luật Đất đai, nhiều ý kiến nhấn mạnh mục tiêu khai thác đất đai sao cho hiệu quả như một tài sản và phương tiện vật chất. Tôi đã phát biểu rằng nếu tiếp cận như vậy là tầm thường hóa đất đai và đơn giản hóa đời sống con người. Khi làm Luật Đất đai, đầu tiên và trên tất cả, chúng ta cần xác định nó là không gian sống.

Như một sự trùng hợp, cũng năm đó, xảy ra vụ án “Đoàn Văn Vươn” ở Tiên Lãng, Hải Phòng. Ông Vươn, một nông dân đã viết nên “bài ca vỡ đất”, lấn biển trồng rừng để biến “sỏi đá thành cơm” nhưng đã bị bỏ tù vì chống đối cơ quan chính quyền địa phương. Canh cánh trong mình câu hỏi tại sao một con người chất phác như vậy mà bỗng liều mình đến thế, nhiều năm sau tôi đã đến gặp anh giữa nơi mênh mang đất trời ấy và càng khẳng định điều mình từng nghĩ.

Có thể nói rằng nếu không phải “khi ta ở chỉ là nơi đất ở, khi ta đi đất bỗng hóa tâm hồn”, hay nói ít chất thơ hơn, đất là không gian sinh tồn của mỗi cá nhân con người; và ngược lại, nếu đất chỉ đơn giản là tiền hay tài sản, thì làm sao một anh Vươn bé nhỏ ấy dám “ăn gan trời” để đối đầu với cả đội quân được trang bị vũ khí đầy mình?

Nhìn từ lịch sử, con người đã phát triển bản thân khi biết làm kinh tế. Họ cần có thêm đất để xây ngôi nhà thứ hai, thứ ba và tiếp nữa, không chỉ cho mình mà còn cho người khác. Cái gọi là quá trình phát triển ấy luôn luôn cần các cơ hội, là các không gian hành động được quyết định không chỉ do tự nhiên mà còn bởi các yếu tố thể chế và pháp luật.

Như vậy, về logic, để cắt nghĩa một cách rành mạch, đất đai đồng nghĩa là nền tảng của hai không gian trong đời sống con người. Cái không gian ban đầu, tối thiểu, chính là nơi tạo lập chỗ ở. Nó tồn tại và cần phải có một cách tự nhiên trước cả pháp luật và không phụ thuộc vào pháp luật. Cái không gian tiếp theo được hình thành và mở rộng cùng với sự phát triển gọi là không gian kinh tế. Không gian này phong phú, đa dạng về cả mục tiêu và tính chất, không giới hạn quy mô và ngày càng phức tạp, liên quan đến nhiều chủ thể khác nhau, do đó cần thiết được điều chỉnh bởi pháp luật.

Bởi thế, nói đến khung khổ pháp luật cơ bản của xã hội hay nền kinh tế, không có luật nào mà không liên quan đến đất đai. Chính vì vậy ở phần lớn các nước, người ta đã lựa chọn cách thức không xây dựng một đạo luật chung hay tổng hợp về đất đai, vì đơn giản là không thể. Thay vào đó, họ xây dựng luật về địa chính và những luật còn lại như luật dân sự, luật đầu tư, luật xây dựng hay luật bảo vệ môi trường... trong đó đều có các quy định về đất đai.

Tại sao như vậy?

Vì xét đến “không gian sinh tồn” hay “không gian sống”, chỉ cần một điều duy nhất của Hiến pháp, hay nguyên tắc Hiến định, là đủ. Đó là “Mỗi công dân có quyền xác lập chỗ ở và quyền bất khả xâm phạm về nơi ở”. Trong khi đó, để giúp tạo nên các cơ hội phát triển mở rộng “không gian kinh tế”, ngoài luật về địa chính để thiết lập hệ thống đăng ký về tọa độ vị trí, ranh giới và chủ quyền của từng mảnh đất, còn cần rất nhiều luật khác nhau để điều chỉnh từng lĩnh vực và các hoạt động khác có liên quan.

Tuy nhiên, với cách tiếp cận của ngành quản lý về tài nguyên và đất đai, việc xây dựng một luật đất đai chung như hiện có sẽ làm cho nó phải đóng vai trò to lớn như một luật nền tảng hay cơ bản để điều chỉnh ưu tiên, chi phối các quan hệ kinh tế so với nhiều luật khác. Điều này giúp giải thích tại sao trong khi về nguyên tắc, Luật Đất đai 2013 tiếp tục có hiệu lực đến thời điểm được thay thế bởi Luật Đất đai 2024 như dự định, Chính phủ đã đề nghị rút ngắn thời gian chuyển tiếp và chờ đợi. Lý do là trong mấy năm qua, đời sống kinh tế của đất nước dường như bị chững lại, thậm chí nhiều hoạt động đã tắc nghẽn khi cả người dân và doanh nghiệp đều biết rằng những thay đổi quan trọng của luật mới sẽ gây xáo trộn dòng chảy liên tục trong cuộc sống của họ.

Cũng trong khía cạnh này, với tư cách một người nghiên cứu luật pháp, tôi đã nêu quan điểm cho rằng Luật Đất đai ở nước ta, trong bối cảnh được bắt đầu xây dựng từ khi toàn bộ đất đai được quốc hữu hóa bởi Hiến pháp 1980, chỉ nên tập trung vào mục tiêu duy nhất là luật hóa các quyền của chủ sở hữu nhà nước đối với đất đai, hơn là sử dụng nó như một công cụ để can thiệp, quản lý vĩ mô đối với toàn bộ nền kinh tế và đời sống dân sinh thông qua đất đai.

Vậy, các nguyên lý và nhận thức căn bản ở trên cần được hiểu thế nào trong đời sống hàng ngày?

Tôi vẫn luôn nghĩ về vụ “Đoàn Văn Vươn”. Trong đó, đối với gia đình người nông dân này, rõ ràng hai không gian “sinh tồn” và “kinh tế” đã hòa quyện làm một. Tuy nhiên, khi chính quyền sở tại cưỡng chế buộc ông Vươn di dời thì lại chỉ căn cứ vào một khung khổ pháp lý duy nhất là hợp đồng thuê đất theo Luật Đất đai. Có hai câu hỏi mang tính lý thuyết có thể đặt ra, đó là: Thứ nhất, quyền Hiến định về bất khả xâm phạm nơi ở sẽ được bảo đảm ra sao? Thứ hai, cái nguyên lý sơ đẳng của luật dân sự về xác lập quyền sở hữu đối với vật được tạo nên bằng sự sáng tạo và sức lao động của con người thì sẽ như thế nào? Bởi nên nhớ, cái khu vực đất ven biển do ông Vươn thuê ban đầu đã biến đổi hoàn toàn từ “sỏi đá thành cơm” sau bao nhiêu năm lao động với cả mồ hôi và máu! Giả sử cơ quan thực thi pháp luật của địa phương thời ấy không có những hành vi đáng trách thì có lẽ cả nhà lập chính sách, nhà quản lý và nhà làm luật cũng rất cần suy nghĩ để có câu trả lời.

Không gian kinh tế

Gần đây, có ví dụ khác từ câu chuyện thuộc về “không gian kinh tế”. Đó là cho mục tiêu phát triển, một chính quyền địa phương đã khuyến khích các nhà đầu tư tư nhân xây dựng các dự án đầu tư bất động sản trên khu vực “đất chưa sạch” về pháp lý theo Luật Đất đai. Xét từ phương diện kinh doanh, đó chính là cơ hội. Để triển khai, các dự án đó cần cả khách hàng mua sản phẩm đầu ra và vốn vay ngân hàng. Khách hàng mua đã vay vốn để đầu tư mua sản phẩm và thế chấp bằng tài sản hình thành trong tương lai theo đúng cơ chế của luật dân sự.

Vấn đề được tất cả các bên dự tính là sau vài năm xây dựng dự án, các khía cạnh về chủ quyền và sở hữu theo Luật Đất đai sẽ là khâu cuối cùng được hoàn tất. Dự tính đó phù hợp với các nguyên lý và pháp luật về đầu tư. Tuy nhiên, bởi Luật Đất đai được coi là nền tảng và chi phối, toàn bộ các dự án đó đã đứng trước nguy cơ trái pháp luật với hậu quả là các giao dịch liên quan bị đình trệ làm cho tất cả các bên đều bị ảnh hưởng và gánh chịu thiệt hại.

Suy ngẫm về sự vụ này, tôi tự hỏi tại sao tất cả các bên liên quan đều hành động ngay tình và hợp với lẽ đời mà lại sa vào lưới pháp luật như vậy? Cái gì là điểm xuất phát của vấn đề và nút thắt nào cần nhận diện để tháo gỡ?

Sau khi được đặc xá (2015), ông Đoàn Văn Vươn trở về chăn nuôi vịt biển trên khu đầm nuôi trồng thủy sản rộng hơn 40 ha mà ông khai phá tại huyện Tiên Lãng, thành phố Hải Phòng. Ảnh: Toàn Vũ

Trở lại với Luật Đất đai, có lẽ linh hồn của cả luật này chính là cái sổ đỏ hay giấy chứng nhận quyền sử dụng đất do Nhà nước cấp, bởi nếu không có nó, dù là xuất hiện ở điểm đầu hay điểm cuối của mọi quy trình, thì tất cả hành động, ứng xử liên quan đến các mảnh đất cụ thể đều có nguy cơ trở nên vô giá trị. Vậy, nếu xét đến hai không gian của con người, trong đó “không gian sinh tồn” là cái khởi đầu và nền tảng cần tính ổn định, do đó được hợp thức hóa bằng quyền Hiến định với cái sổ đỏ được cấp, thì liệu cái tiếp theo là “không gian kinh tế”, vốn linh hoạt, năng động và phát triển không ngừng như một dòng chảy liên tục có thể hay nên chăng cũng phụ thuộc vào cái tờ giấy khổ A4 ấy được không?

Muốn xây dựng và phát triển kinh tế thì điều cần làm là tạo lập “không gian kinh tế” cho con người. Về thực chất, điều kiện để mở rộng các không gian đó chính là các quyền tài sản. Không phải ngẫu nhiên mà Nghị quyết số 41 của Bộ Chính trị ban hành tháng 10.2023 về phát huy vai trò đội ngũ doanh nhân lại đề cao “bảo hộ quyền tài sản hợp pháp”. Nếu cái sổ đỏ của Luật Đất đai chỉ cung cấp bằng chứng về quyền sở hữu thì từ góc độ pháp lý, các quyền tài sản đi theo nó mới phản ánh toàn bộ sự sáng tạo pháp luật và văn minh kinh tế của con người.

Trong câu chuyện dự án bất động sản nói trên, cái sổ đỏ đầu tiên chính là quyền sở hữu toàn dân về đất đai do Hiến pháp quy định. Các sổ đỏ tiếp theo ghi nhận quyền sử dụng đất của mỗi chủ thể là tổ chức, cá nhân sử dụng đất. Vấn đề ở chỗ trong vòng đời phát triển của mỗi dự án kinh tế, từ cái sổ đỏ đầu tiên ấy đến cái cuối cùng có thể kéo dài ba năm, năm năm hoặc lâu hơn thế và trong quãng thời gian ấy, thị trường với quan hệ cung - cầu luôn luôn biến động. Theo đó, hằng hà sa số các hành động của các chủ thể có liên quan từ chủ phát triển dự án, nhà đầu tư, ngân hàng, nhà thầu cung ứng, người tiêu dùng đến cơ quan chính quyền đều được thực hiện thông qua các giao dịch là thỏa thuận và hợp đồng làm phát sinh các quyền, nghĩa vụ có liên quan được gọi là quyền tài sản.

Luật Đất đai ở nước ta, trong bối cảnh được bắt đầu xây dựng từ khi toàn bộ đất đai được quốc hữu hóa bởi Hiến pháp 1980, chỉ nên tập trung vào mục tiêu duy nhất là luật hóa các quyền của chủ sở hữu nhà nước đối với đất đai, hơn là sử dụng nó như một công cụ để can thiệp, quản lý vĩ mô đối với toàn bộ nền kinh tế và đời sống dân sinh thông qua đất đai.

Từ kinh nghiệm các nước, các quyền này, trong phạm vi nó càng được tách bạch khỏi và không phụ thuộc hay đi kèm với các sổ đỏ, và một khi nó càng được pháp luật thừa nhận và bảo hộ, sẽ đồng nghĩa với “không gian kinh tế” của người dân càng được mở rộng và nền kinh tế càng lớn mạnh. Nói theo cách ẩn dụ, nếu “sở hữu” suy cho cùng chỉ là sự trói buộc thì “quyền tài sản” chính là không gian tự do và nó chính là phát triển.

Nối tiếp các câu chuyện thực tế từ đời sống, có một vụ án đã được xét xử nhưng bị trì hoãn, liên quan đến dự án nhà chung cư. Hàng ngàn người dân đã mua nhà và đang ở. Tuy nhiên, vào một ngày đẹp trời, tất cả họ trở nên bất an vì phát hiện dự án vi phạm pháp luật nên cái đích của giao dịch mua bán là sổ đỏ có nguy cơ không bao giờ đạt được. Hậu quả theo đó là mọi giao dịch chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp, chuyển quyền và mục đích sử dụng... đều bị “đóng băng”. Hệ lụy của cách tiếp cận hay “tư duy sổ đỏ” rõ ràng đã không còn chỉ giới hạn trong các tác động đối với “không gian kinh tế” mà còn cả đời sống dân sự hay “không gian sinh tồn” của con người.

Thay cho lời kết, tác giả bài viết này muốn truyền tải một thông điệp từ cả góc nhìn nghiên cứu và thực hành. Đó là việc sửa đổi Luật Đất đai 2013 và ban hành Luật Đất đai 2024 với tinh thần đổi mới đã và đang mang tới niềm hy vọng cho người dân và các doanh nghiệp về các cơ hội được tạo ra, qua đó có tác dụng ổn định hơn “không gian sinh tồn” và mở rộng hơn để phát triển “không gian kinh tế”. Việc đề xuất để luật này đi vào đời sống sớm hơn cũng là yêu cầu chính đáng và hợp lý. Tuy nhiên, vẫn còn những suy tư và trăn trở. Đó là với một đạo luật có tính tổng hợp và nền tảng, mang ý nghĩa bao trùm như vậy, ở tất cả các cấp thực thi, nếu thiếu một nhận thức thống nhất, đầy đủ và có tính hệ thống về cả mục tiêu và tinh thần của các chính sách hàm chứa trong luật, lẫn sự thấu hiểu các vấn đề cội rễ và căn bản của đời sống tự nhiên, thì e rằng các cơ hội được tạo ra từ đó vẫn còn khó để trở thành hiện thực.

Luật sư Nguyễn Tiến Lập - Thành viên điều hành cấp cao của Văn phòng luật sư NHQuang & Cộng sự; Chủ tịch Công ty TNHH VietPro Consultant; trọng tài viên Trung tâm Trọng tài quốc tế Việt Nam (VIAC)