Để văn bản pháp luật có chất lượng hơn

Tư duy làm văn bản nặng về quản lý

Quốc gia nào cũng vậy, sứ mệnh của hệ thống các văn bản pháp luật là công cụ quản lý nhà nước đồng thời cũng là công cụ để giải quyết các vấn đề phát sinh từ thực tiễn xã hội và quản lý xã hội. Nếu hệ thống văn bản pháp luật vừa đảm bảo tính khoa học, chặt chẽ vừa đảm bảo tính thông thoáng, khả thi thì đó là hành lang và cũng là xa lộ pháp lý cho đất nước tăng tốc phát triển.

Ở Việt Nam, từ khi thực hiện đường lối Đổi Mới đến nay, đã có sự chuyển mình quan trọng trong công tác lập hiến và lập pháp, từng bước vượt qua những ràng buộc của cơ chế kế hoạch hóa tập trung trước đây, mở đường cho kinh tế, xã hội phát triển và đạt được những thành tựu to lớn.

Tuy nhiên, cần phải thấy rằng trên thực tế, từ tư duy đến hành động của các cấp các ngành vẫn còn sự dền dứ, níu kéo nặng nề của nếp nghĩ, nếp làm thời kế hoạch hóa tập trung.

Biểu hiện rõ nhất là trong xây pháp luật, đó là hệ thống văn bản pháp luật còn mang tư tưởng cục bộ và nặng về quản lý hơn kiến tạo. Dẫn đến sự chồng chéo, mâu thuẫn, xung đột lẫn nhau giữa các văn bản pháp luật; văn bản pháp luật vừa ban hành đã lạc hậu, bất cập với thực tiễn.

Đánh giá về công tác xây dựng luật, ngày 23/5/2023, phát biểu tại phiên họp toàn thể kỳ họp thứ 5 (Quốc hội khóa XV), ĐBQH Hoàng Đức Thắng (Quảng Trị) nhận xét “Dường như câu chuyện làm luật còn cập rập, vội vàng và thiếu chắc chắn; cùng với đó, tuổi thọ của các dự án luật ngày càng được “trẻ hóa”.

Báo cáo của Phòng Thương mại và công nghiệp Việt Nam (VCCI) trình Thủ tướng Chính phủ năm 2019, cho biết có tới 20 vấn đề chồng chéo lớn, cấp bách cần được sửa đổi trong các văn bản pháp luật thuộc các lĩnh vực đầu tư, đất đai, xây dựng, môi trường, nhà ở, kinh doanh bất động sản và đấu thầu.

Còn tờ trình Quốc hội số 423/TTr-CP, ngày 18/10/2021 của Chính phủ “Về cơ cấu lại nền kinh tế giai đoạn 2021-2026”, đã nêu lên thực trạng của hệ thống văn bản pháp luật sau khi rà soát kiến nghị của 63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, các quy định pháp luật hiện hành chưa thống nhất, chưa phù hợp với thực tế, gây vướng mắc, khó khăn cho đầu tư sản xuất, kinh doanh có liên quan đến 79 luật, 3 nghị quyết của Quốc hội, 188 nghị định của Chính phủ, 20 quyết định của Thủ tướng, 135 thông tư của bộ ngành.

Sự bất cập của hệ thống văn bản pháp luật để lại nhiều hệ lụy tiêu cực ảnh hưởng lớn đến đời sống kinh tế, chính trị, xã hội của đất nước. Đó là, làm cho lãnh đạo các địa phương, các bộ ngành bối rối, lúng túng, thậm chí bế tắc trong thực thi chức trách nhiệm vụ, nhất là việc cấp phép các dự án đầu tư; các doanh nghiệp gặp vô số vướng mắc xuyên suốt từ khi xin cấp phép đến khi triển khai các dự án; tình trạng lạm quyền, lách luật, tham nhũng, tiêu cực, trì trệ, sợ trách nhiệm trong thực thi công vụ của công chức, viên chức…

Xin nêu ra một ví dụ, mặc dù Việt Nam thiếu điện, phải mua điện của các quốc gia láng giềng hoặc phải nhập khẩu thêm hàng trăm nghìn tấn than để huy động tối đa công suất các nhà máy nhiệt điện. Trong khi đó, hàng loạt nhà máy điện dùng năng lượng gió, năng lượng mặt trời đã hoàn thành mấy năm nay, với tổng công suất 4.600 MW (gấp 2,5 lần công suất Thủy điện Hòa Bình) nhưng vẫn chưa thể đưa vào vận hành, vì Bộ Công thương và Bộ Tài chính chưa thống nhất được giá mua điện.

Các bệnh viện xin thôi cơ chế tự chủ là thất bại của chính sách

Tình trạng 4 bệnh viện Trung ương là Bạch Mai, Chợ Rẫy, Việt Đức và Viện K xin thôi cơ chế tự chủ, theo ĐBQH Hoàng Văn Cường (Hà Nội): “nhiều người có chung nhận định, việc các bệnh viện xin thôi tự chủ là thất bại của chính sách trong cơ chế quản lý đối với các bệnh viện công lập.” Hoặc như mấy năm nay “Hàng loạt trường đại học tại TPHCM không có hiệu trưởng, việc điều hành trường được giao cho Phó hiệu trưởng hoặc quyền hiệu trưởng phụ trách. Có trường cứ bổ nhiệm thì lại bị “tuýt còi” khiến tình trạng này kéo dài ...”.

Những hạn chế của hệ thống văn bản pháp luật, trách nhiệm trước hết thuộc về những cá nhân, cơ quan được giao nhiệm vụ soạn thảo, thẩm tra, đóng góp ý kiến trước khi các dự án luật được thông qua, ban hành.

Năng lực hạn chế

Nguyên nhân của tình trạng này do những cá nhân và cơ quan chịu trách nhiệm xây dựng luật (soạn thảo, thẩm tra, đóng góp ý kiến dự án luật) còn hạn chế về năng lực xây dựng luật. Nhưng cũng cần phải thấy rằng, đa số ĐBQH là đại biểu bán chuyên trách công tác ở các bộ ngành, địa phương; các tổ chức chính trị, xã hội.

Quốc hội khóa XV (nhiệm kỳ 2021 - 2026), tuy có tỷ lệ đại biểu chuyên trách cao nhất từ trước tới nay nhưng cũng chỉ mới đạt 38,6%. Còn lại là cán bộ trong các cơ quan hành pháp, tư pháp, các tổ chức chính trị, xã hội tức là những người vừa phải thực hiện trách nhiệm trước cử tri và Quốc hội vừa phải thực hiện chức trách nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức mà họ đang công tác (hầu hết đều trên cương vị cán bộ chủ trì hằng ngày phải giải quyết khối lượng công việc rất lớn).

Trong khi đó, chỉ ĐBQH chuyên trách được biên chế một thư ký. Cho nên ĐBQH bán chuyên trách dù tài giỏi đến mấy, có sức khỏe phi thường đến mấy, giỏi sắp xếp thời gian đến mấy cũng khó mà hoàn thành được cả hai nhiệm vụ đều rất quan trọng mà họ gánh vác.

Mặt khác, do yêu cầu cơ cấu ĐBQH phải có đầy đủ đại diện các giai tầng trong xã hội, cho nên để thực hiện chức trách nhiệm vụ, một bộ phận đại biểu gặp không ít khó khăn. Minh chứng là nhiều ĐBQH suốt cả nhiệm kỳ không hề có ý kiến phát biểu, chất vấn, tranh luận trong các phiên họp toàn thể của Quốc hội tại hội trường.

Các đại biểu tham dự kì họp thứ 5, Quốc hội khóa XV

Hướng tới ĐBQH là đại biểu chuyên trách

Để tham khảo điều kiện đảm bảo cho các nghị sĩ nước ngoài hoàn thành nhiệm vụ với cử tri và Quốc hội, xin cung cấp một số thông tin về điều kiện làm việc của các nghị sĩ Mỹ. Tất cả các nghị sĩ Mỹ (cả hạ nghị sĩ và thượng nghị sĩ) đều là nghị sĩ chuyên trách. Họ được bố trí đội ngũ nhân viên giúp việc rất đông đảo và rất chuyên nghiệp, phần lớn là luật sư. Trung bình mỗi hạ nghị sĩ có 16 nhân viên giúp việc, mỗi thượng nghị sĩ có 36 nhân viên giúp việc thuộc biên chế của Quốc hội.

Ngoài ra, mỗi hạ nghị sĩ còn được cấp trung bình 1,5 triệu USD/năm, mỗi thượng nghị sĩ được cấp từ 3 đến 5 triệu USD/năm (tùy theo số dân mà thượng nghị sĩ đại diện) để duy trì văn phòng hoạt động và thuê thêm nhân viên giúp việc ở các văn phòng làm việc (không quá 18 người đối với hạ nghị sĩ, khoảng 30 người đối với thượng nghị sĩ). Các ủy ban của Quốc hội có khoảng 3000 nhân viên giúp việc trực tiếp, các cơ quan nghiên cứu của Quốc hội cũng có khoảng 3000 nhân viên làm việc.

Trong khi năm 2022, Quốc hội Việt Nam chỉ có 15 dự án luật và nghị quyết được thông qua, thì mỗi năm Quốc hội Mỹ có từ 125 đến 400 dự án luật được thông qua. Nhưng quan trọng là các dự án luật của họ đều đảm bảo khoa học, thực tiễn, kịp thời và khả thi. Để đạt được thành tựu lập pháp như vậy, nguyên nhân quan trọng hàng đầu là điều kiện và môi trường làm việc của các nghị sĩ được đáp ứng tối đa như đã nêu trên đây.

Vẫn biết, so sánh điều kiện đảm bảo thực thi nhiệm vụ của các nghị sĩ Mỹ với các ĐBQH Việt Nam là khập khiễng. Nhưng đây là những thông tin không thể không tham khảo để thấy rằng điều kiện đảm bảo là yếu tố quan trọng hàng đầu để các ĐBQH đóng góp sức lực, trí tuệ góp phần hoàn thành nhiệm vụ lập hiến, lập pháp - một trong những chức năng nhiệm vụ quan trọng nhất của Quốc hội.

Từ tổ chức và hoạt động của quốc hội các quốc gia có lịch sử xây dựng nhà nước pháp quyền lâu đời cho thấy, muốn hoạt động lập pháp đạt hiệu quả, các nghị sĩ phải là nghị sĩ chuyên trách, có kiến thức sâu rộng và năng lực tranh luận, phản biện.

Cho nên để Quốc hội hoàn thành tốt nhiệm vụ của cơ quan lập pháp, cần hướng tới đa số ĐBQH là đại biểu chuyên trách; có năng lực và tố chất về hoạt động lập pháp; đồng thời phải đảm bảo cho họ các điều kiện cần thiết về nhân lực, vật lực trong quá trình thực thi nhiệm vụ.

Chỉ có như vậy mới khắc phục được hiện tượng “luật ống”, “tuổi thọ của các dự án luật ngày càng được ‘trẻ hóa’”; và mới khắc phục được tình trạng cục bộ, cài cắm trong xây dựng luật; tình trạng các văn bản pháp luật chồng chéo, mâu thuẫn, xung đột, phủ định lẫn nhau. Như vậy mới có nhà nước kiến tạo, mở đường cho quốc gia phát triển.

Nguyễn Huy Viện