Đóng cửa cơ quan lãnh sự - Biện pháp trả đũa ngoại giao

Người dân đứng chờ bên ngoài Lãnh sự quán Trung Quốc tại Houston trước khi cơ quan này bị đóng cửa. (Nguồn: AP)

Những ngày qua, thế giới chứng kiến sự leo thang căng thẳng trong quan hệ Mỹ-Trung qua việc Mỹ yêu cầu đóng cửa Tổng Lãnh sự quán (TLSQ) Trung Quốc tại thành phố Houston, bang Texas và Trung Quốc yêu cầu Mỹ chấm dứt hoạt động của TLSQ tại thành phố Thành Đô ở vùng Tây Nam Trung Quốc.

Ngày 22/7, Bộ Ngoại giao Mỹ cáo buộc Trung Quốc đã tiến hành "các hoạt động gián điệp và chiến dịch gây ảnh hưởng phi pháp trên khắp nước Mỹ, chống lại các quan chức và công dân Mỹ".

Về phần mình, Bộ Ngoại giao Trung Quốc ngày 24/7 khẳng định biện pháp mà Trung Quốc đưa ra là "một phản ứng chính đáng và cần thiết trước hành động phi lý" của Mỹ. Nó phù hợp với luật pháp quốc tế, các chuẩn mực cơ bản của quan hệ quốc tế và thông lệ ngoại giao thông thường.

Biện pháp trả đũa

Thông thường các cơ quan ngoại giao và các nhà ngoại giao được coi là những sứ giả cho tình hữu nghị, là nhịp cầu kết nối nhân dân các nước có quan hệ ngoại giao. Một trong những sứ mệnh quan trọng nhất của cơ quan ngoại giao và các nhà ngoại giao là tăng cường quan hệ hữu nghị và hợp tác giữa Nước cử và Nước tiếp nhận. Để tạo điều kiện thực hiện nhiệm vụ, theo pháp luật quốc tế (Công ước Vienna 1961 về quan hệ ngoại giao) dành cho họ địa vị pháp lý và đặc quyền riêng (quyền ưu đãi, miễn trừ ngoại giao).

Cơ quan đại diện ngoại giao của nước này lập ở nước kia sau khi hai nước thiết lập quan hệ ngoại giao và thỏa thuận về việc lập cơ quan đại diện thường trú ở thủ đô mỗi nước (nơi đặt trụ sở, biên chế...). Trên thực tế vì lý do hiệu quả kinh tế nên nhiều nước tuy có quan hệ ngoại giao nhưng không có cơ quan đại diện thường trú tại thủ đô. Chính vì thế nên ngay cả khi quan hệ căng thẳng hiếm khi các Cơ quan đại diện ngoại giao bị yêu cầu đóng cửa, vì việc đóng cửa cơ quan ngoại giao, trục xuất người đứng đầu cơ quan đại diện, thực tế (de facto) có thể coi như chấm dứt quan hệ ngoại giao. Đây là điều các nước hết sức tránh.

Tuy nhiên các nhà ngoại giao nhiều khi lại trở thành “công cụ trả đũa” của các nước mỗi khi quan hệ hai nước “có vấn đề”, như chúng ta từng chứng kiến việc các nước châu Âu đã cùng Mỹ trục xuất hàng loạt các nhà ngoại giao Nga sau vụ việc liên quan đến điệp viên hai mang Sergei Skripal năm 2018 hay vụ Đức trục xuất nhà ngoại giao Nga do cáo buộc liên quan đến vụ một người Georgia bị bắn tại Berlin năm 2019. Trước đó năm 1979 trong cách mạng hồi giáo ở Iran, phía Iran đã bắt 102 nhà ngoại giao Mỹ ở Tehran làm con tin.

Khác với Cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự (gồm tổng lãnh sự quán, lãnh sự quán, phó lãnh sự quán và đại lý lãnh sự quán theo Công ước Vienna 1963), lại là những cơ quan chuyên môn với nhiệm vụ quan trọng nhất là “bảo vệ quyền lợi của nước cử cũng như của công dân nước cử” (Điều 5.a Công ước Vienna 1963). Cũng vì vị trí của cơ quan lãnh sự (CQLS) thấp hơn cơ quan ngoại giao nên trên thực tế, cơ quan này cũng dễ bị sử dụng cho những biện pháp trả đũa của các nước.

Cần sự thống nhất

Khác so với việc thành lập Cơ quan đại diện ngoại giao thường trú hay kiêm nhiệm khi hai nước thiết lập quan hệ ngoại giao, CQLS chỉ được thành lập nếu nước cử có nhu cầu thực tế về công tác bảo hộ quyền lợi tại một địa phương nhất định ở nước tiếp nhận (gọi là “khu vực lãnh sự”) hoặc vì lý do nào đó nước cử chưa lập Cơ quan đại diện ngoại giao thường trú (Điều 17, khoản 1 Công ước Vienna cho phép viên chức lãnh sự thực hiện chức năng ngoại giao trong trường hợp này).

Thực tiễn và pháp luật quốc tế đều quy định việc quan hệ lãnh sự đi trước quan hệ ngoại giao và cũng không bị gián đoạn khi hai nước cắt đứt quan hệ ngoại giao. Lý do của quy định này là ngay cả khi cắt đứt quan hệ ngoại giao thì hai nước vẫn có những lợi ích trên lãnh thổ của nhau cần phải được bảo vệ (Điều 2 khoản 3 Công ước Vienna 1963).

Nói như vậy không có nghĩa là nước cử có quyền tự mình quyết định việc lập cơ quan lãnh sự thường trú ở nước tiếp nhận. Việc này nhất thiết phải có sự đồng ý của nước tiếp nhận về nơi đặt trụ sở, xếp hạng CQLS, biên chế và người đứng đầu cơ quan lãnh sự (Điều 4, khoản 1,2 Công ước Vienna 1963). Thông thường thủ tục này như sau: thông qua đường ngoại giao, nước cử đề nghị nước tiếp nhận cho phép mở CQLS với khu vực lãnh sự cụ thể (bang, thành phố, tỉnh), tổng biên chế khung và người được dự kiến cử làm trưởng CQLS. Chỉ khi có sự đồng ý bằng văn bản thì nước cử mới tiến hành các thủ tục cần thiết.

Công ước Vienna 1963 không quy định cụ thể về việc chấm dứt hoạt động của CQLS, mà chỉ quy định tại Điều 23 “Persona non grata” và Chương II “Kết thúc hoạt động lãnh sự” của viên chức lãnh sự, bao gồm cả người đứng đầu. Trên thực tế việc chấm dứt hoạt động của CQLS thường do nước cử quyết định vì những lý do nào đó (không còn lợi ích phải bảo vệ, vấn đề kinh phí...) và thông báo chính thức cho nước tiếp nhận qua đường ngoại giao.

Việc giải thể CQLS, thực hiện tạm thời chức năng lãnh sự, bảo đảm quyền bất khả xâm phạm của viên chức lãnh sự và tài liệu lãnh sự được quy định tại Điều 27 Công ước Vienna 1963 (“Bảo vệ trụ sở và tài liệu lưu trữ lãnh sự cũng như lợi ích của nước cử trong những trường hợp đặc biệt”).

Quang cảnh trước cửa Lãnh sự quán Mỹ tại Thành Đô, sau khi các nhân viên ngoại giao Mỹ trao trả tòa nhà lại cho Trung Quốc. (Nguồn: VOA)

Khía cạnh chính trị và pháp lý vấn đề Mỹ-Trung

Nhìn từ bên ngoài có thể cho rằng việc Mỹ quyết định đơn phương yêu cầu trong thời hạn 72 giờ Trung Quốc phải đóng cửa TLSQ tại Houston và hành động trả đũa của Trung Quốc đóng cửa TLSQ Mỹ ở Thành Đô cũng trong vòng 72 giờ, mang đậm yếu tố chính trị hơn là việc chấm dứt hoạt động của cơ quan lãnh sự theo pháp luật và tập quán quốc tế.

Một là, động thái này của hai bên phản ánh mức độ gia tăng căng thẳng thời gian vừa qua trong quan hệ hai nước với những cáo buộc lẫn nhau, đáp trả mạnh mẽ về vô số vấn đề như nguồn gốc và cách xử lý Covid-19, tranh chấp thương mại, yêu sách chủ quyền phi lý của Bắc Kinh với Biển Đông, luật an ninh Hong Kong, vấn đề Đài Loan và Tân Cương. Hành động đơn phương của Mỹ cũng có thể hiểu là phản ứng của họ đối với việc Trung Quốc tiếp tục ngăn cản sự trở lại nhiệm sở của hơn 1.000 quan chức ngoại giao, lãnh sự Mỹ về Trung Quốc sau khi họ rút về nước do đại dịch Covid-19.

Hai là, nó phản ánh những mâu thuẫn nội tại ở mỗi nước. Mỗi khi có vấn đề gì đó ở trong nước thì thông thường họ lại đẩy nó thành sự quan tâm đối ngoại. Đó là vấn đề xử lý khủng hoảng do dịch Covid-19 gây ra, nguồn gốc dịch bệnh, tranh cử hay cả những khó khăn trong nước do thiên tai, phát triển kinh tế, mâu thuẫn nội bộ…

Ba là, nó mang tính biểu tượng cao. TLSQ Trung Quốc tại Houston thành lập từ những ngày đầu bình thường hóa quan hệ ngoại giao Trung-Mỹ năm 1979 với khu vực lãnh sự gồm 8 bang của Mỹ và Puerto Rico. TLSQ Mỹ tại Thành Đô thành lập năm 1985 tại khu vực Tây Nam có vị trí cực kỳ quan trọng do mối quan tâm của Mỹ đối với vấn đề Tây Tạng và người Ngô Duy Nhĩ. Hiện Trung Quốc còn 4 TLSQ ở Mỹ và Mỹ còn 5 tại Trung Quốc.

Về thực tiễn pháp lý, việc yêu cầu đóng cửa một cơ quan lãnh sự trong thời hạn 72 giờ là chưa có tiền lệ và thiếu tính xây dựng. Trong quan hệ quốc tế, thời hạn 72 giờ thường hay áp đặt cho viên chức ngoại giao, lãnh sự rời khỏi nước tiếp nhận khi bị tuyên bố là người không được hoan nghênh (persona non grata). Thời hạn này áp dụng đối với việc đóng cửa cơ quan lãnh sự, nhất là khi cơ quan đó đã hoạt động hơn 40 năm, là việc làm thiếu thiện chí.

Trong tuyên bố của Bộ Ngoại giao hai nước đề cập việc “rút giấy phép hoạt động của TLSQ” và nếu như vậy hai nước có nghĩa vụ thực hiện quy định tại Điều 27, khoản 2. Theo quy định này thì trụ sở, tài sản, tài liệu của TLSQ Trung Quốc tại Houston phải được tôn trọng và bảo vệ và có thể do Đại sứ quán tại Washington hay cơ quan lãnh sự khác được ủy nhiệm quản lý. Điều này cũng áp dụng đối với TLSQ Mỹ tại Thành Đô.

Tuy nhiên thực tế ở Mỹ lại cho thấy bức tranh hành xử khác, khi các cơ quan chấp pháp Mỹ phá cửa để vào trụ sở TLSQ Trung Quốc và trước đó, các nhân viên lãnh sự Trung Quốc đã đốt hàng loạt các tài liệu.

Nguyễn Hữu Tráng

(*) Tác giả là Thạc sĩ Luật, nguyên Cục trưởng Cục Lãnh sự, Bộ Ngoại giao, Tổng Lãnh sự Việt Nam đầu tiên tại Frankfurt am Main (Đức)

Nguyễn Hữu Tráng