Dự thảo Luật Đầu tư theo phương thức PPP -Bài 2: Hướng tới tư duy bình đẳng trong hợp đồng

Thiết kế dòng ngân sách riêng

Bàn tay Nhà nước vươn đến đâu là câu hỏi quan trọng trước khi can thiệp chính sách. Theo luật sư Nguyễn Tiến Lập, chuyên gia luật của Viện Nghiên cứu Chính sách và Phát triển truyền thông, cho rằng khi triển khai dự án PPP thì cần phải đồng thời lập dự án đầu tư công để so sánh, lựa chọn phương án tốt hơn. "Trên thế giới, người ta đánh giá khoảng 60% dự án PPP không đạt được hiệu quả", ông Lập nói.

Ông Trần Duy Hưng, Giám đốc Công ty tư vấn Monitor Consulting, lưu ý dự án PPP phải có phần vốn của Nhà nước là cách hiểu không chính xác. Thậm chí có những dự án Nhà nước còn có thêm nguồn thu nhờ trao quyền cung cấp dịch vụ cho khu vực tư nhân. "Thống kê của Ngân hàng Thế giới giai đoạn 2010-2014 có khoảng 1/3 dự án PPP Nhà nước không cần tham gia bằng vốn ngân sách”, ông Hưng cho biết nhiều dự án PPP bản chất là cung cấp dịch vụ công, cần sự chia sẻ rủi ro để bảo đảm quyền lợi của người dân và các bên.

UBND TP.HCM vừa chỉ đạo rà soát quỹ đất thanh toán hợp đồng BT cho hàng loạt dự án lớn. Ảnh mang tính minh họa. Ảnh: Giáo dục Việt Nam

Đối với những dự án PPP cần Nhà nước góp vốn, ông Hưng lo ngại dự thảo quy định nguồn từ vốn đầu tư công trung hạn thiếu linh hoạt, khó quản lý rủi ro tài khóa. Bảo lưu sự ủng hộ giải pháp Chính phủ lập quỹ hoặc thiết kế dòng ngân sách riêng cho PPP, ông tỏ ra tiếc nuối khi hai phương án này từng xuất hiện trong dự thảo đầu tiên (tháng 5.2019) đã không được giữ lại trong dự thảo mới nhất, "quay lại phương án suốt 10 năm qua là tích hợp phần vốn Nhà nước vào PPP trong đầu tư công trung hạn".

Thiết kế dòng ngân sách riêng cho PPP chính là tín hiệu tích cực mà Chính phủ phát đi, không chỉ khiến nhà đầu tư an tâm, mà còn lan tỏa đến các nhà tài trợ.

Từ góc độ một nhà tài trợ, ông Đào Việt Dũng, chuyên gia cao cấp về quản lý Nhà nước và PPP thuộc Ngân hàng Phát triển châu Á, cho biết định chế này gặp rất nhiều khó khăn do vốn đầu tư công trong dự án PPP được tổng hợp trong kế hoạch đầu tư công trung hạn (điều 75). Sự hiện diện của khu vực tư nhân khiến PPP không hoàn toàn là đầu tư công, không thể lập kế hoạch như một dự án công thông thường. Thiết kế dòng ngân sách riêng cho PPP chính là tín hiệu tích cực mà Chính phủ phát đi, không chỉ khiến nhà đầu tư an tâm, mà còn lan tỏa đến các nhà tài trợ. Bớt rủi ro giúp nhà đầu tư có thêm cơ hội tiếp cận đa dạng nguồn tín dụng. Chi phí vốn cũng thấp hơn.

Ngoài vốn vay, trái phiếu cũng là một kênh để doanh nghiệp dự án huy động nguồn lực. Luật sư Nguyễn Tiến Lập lưu ý dự thảo “cho phép phát hành trái phiếu doanh nghiệp là không đúng, (doanh nghiệp) chỉ được phát hành trái phiếu công trình”. Nghĩa là, chủ thực sự của doanh nghiệp dự án thiết kế mô hình tài trợ dự án. Ông cũng không cho rằng nhà đầu tư ban đầu phải bỏ nhiều vốn. Thông lệ quốc tế dao động trong khoảng 10%-20%. Không bỏ nhiều vốn nhưng dự án phải đủ hấp dẫn để tiếp cận nguồn lực từ khu vực tư nhân dưới dạng cổ phiếu, trái phiếu, chứng chỉ đầu tư cho quỹ tư nhân, ngân hàng thương mại.

Cơ chế giám sát: Liều lượng thế nào?

Giám sát cộng đồng là một điểm mới mà luật sư Nguyễn Tiến Lập bày tỏ sự hoan nghênh đối với dự thảo, bên cạnh vai trò của Mặt trận Tổ quốc. Tuy nhiên, ông Lập kỳ vọng nhiều hơn.

Thứ nhất, quyền tham gia phản biện và được tham khảo ý kiến của cộng đồng phải được thực hiện ngay từ ban đầu khi quyết định chủ trương và phê duyệt dự án trong trường hợp dự án có tác động đến các quyền và lợi ích của họ. Xin lưu ý việc giám sát đối với triển khai dự án sau đó như quy định trong Dự thảo chỉ có ý nghĩa bổ sung, hỗ trợ mà không thay thế quyền này.

Thứ hai, theo nguyên lý chung về phát triển bao trùm, các dự án PPP có tác động đến đời sống của cộng đồng sở tại phải gắn với chính sách mang lại lợi ích mới cho cộng đồng, thay vì chỉ hạn chế hay bù đắp các thiệt hại phát sinh. Thứ ba, ý kiến của cộng đồng phải được tham khảo trên cơ sở giải trình rõ ràng về dự án định triển khai và trực tiếp thông qua Hội nghị cộng đồng với đại diện của các hộ dân có liên quan (theo nguyên tắc dân chủ trực tiếp ở cơ sở) mà không thể thay thế bằng ý kiến của Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị - xã hội tại địa phương.

Mặc dù Nhà nước và nhà đầu tư cùng tham gia vào dự án PPP nhưng theo nhiều nhà đầu tư, họ đang phải "gánh" nhiều rủi ro hơn. Ảnh mang tính minh họa. Ảnh: Hà Nội Mới

PGS.TS Dương Đăng Huệ, cố vấn cố vấn pháp lý Hiệp hội các nhà đầu tư công trình giao thông Việt Nam, quan tâm đến hoạt động giám sát thực hiện hợp đồng dự án quy định tại điều 61 và 67. Theo ông, hai điều này trong dự thảo thể hiện thái độ không bình đẳng, không công bằng trong ghi nhận quyền của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và doanh nghiệp dự án.

Bộ Luật Dân sự 2015 trong đó Điều 97 tuyên bố: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, cơ quan nhà nước ở Trung ương, ở địa phương khi tham gia quan hệ dân sự thì bình đẳng với các chủ thể khác và chịu trách nhiệm dân sự theo quy định tại Điều 99 và Điều 100 của Bộ luật này”. Đặc điểm của PPP một bên là cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền (có quyền lực Nhà nước), một bên là doanh nghiệp thông thường. Nhưng điều 61 và 67 đang phá vỡ nguyên tắc của điều 97 khi đều nói về quyền của cơ quan ký hợp đồng mà không có chiều ngược lại, không tìm thấy quyền của doanh nghiệp dự án.

Doanh nghiệp dự án chịu quyền giám sát của cơ quan quản lý Nhà nước là đúng nhưng tại sao doanh nghiệp dự án không được giám sát lại. “Giải phóng mặt bằng Nhà nước phải bảo đảm nhưng trên thực tế Nhà nước vi phạm rất nhiều, gây thiệt hại thì doanh nghiệp dự án có quyền kiện cơ quan Nhà nước có thẩm quyền hay không?”, ông Huệ đặt vấn đề.

Còn một cơ chế giám sát nữa cũng cần được tăng cường là những ngân hàng thương mại tài trợ cho dự án PPP. Thành phần có quyền và nghĩa vụ liên quan này có động lực chính đáng để giám sát chặt chẽ trong suốt vòng đời của dự án, nhằm đảm bảo doanh nghiệp thực hiện đầy đủ nghĩa vụ trả nợ. Điều 55 quy định trường hợp nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án PPP vi phạm quy định của hợp đồng cấp tín dụng dẫn tới phải chấm dứt hợp đồng thì bên cho vay mới thực hiện quyền tiếp quản dự án, và đề xuất cơ quan có thẩm quyền chỉ định nhà đầu tư khác. Theo ông Đào Việt Dũng, luật nên trao cho ngân hàng quyền chọn, chỉ định nhà đầu tư tiếp tục dự án với sự thẩm định của cơ quan có thẩm quyền.

Đồng tình với quan điểm của ông Dũng, ông Đặng Chi Liêu (hãng luật Baker&McKenzie), bổ sung quyền lợi “bên cho vay”, nhìn từ điều 56 tại dự thảo, trích: “Trong doanh nghiệp dự án PPP do nhà đầu tư liên danh thành lập, các cổ đông có quyền chuyển nhượng cổ phần cho nhau hoặc các thành viên công ty trách nhiệm hữu hạn có quyền chuyển nhượng phần vốn góp cho nhau nhưng phải bảo đảm tỷ lệ vốn chủ sở hữu tối thiểu của từng thành viên”.

Nhận xét quy định “thiếu linh hoạt”, ông Dũng cho rằng luật nên cho phép chuyển nhượng cổ phần cho “bên cho vay”.

Còn tiếp...

Thượng Tùng