Gỡ điểm nghẽn về quy hoạch vùng tạo liên kết dẫn dắt phát triển

Quy hoạch vùng chưa thực sự dẫn dắt

Theo GS.TS. Trương Quang Hải, Phó Chủ tịch Hội Địa lý Việt Nam, ông và công sự vừa có nghiên cứu “Quy hoạch vùng ở Việt Nam - Từ khung lý thuyết đến thực tiễn tổ chức không gian phát triển” trình bày tại hội thảo quốc tế về không gian phát triển Việt Nam trong kỷ nguyên mới thực hiện chính sách chiến lực của Hội nghị Trung ương 3. Một trong những vấn đề nổi bật hiện nay là khoảng cách giữa khung lý thuyết và hiệu quả thực thi quy hoạch vùng.

GS.TS Trương Quang Hải trình bày nghiên cứu về quy hoạch vùng.

GS.TS Trương Quang Hải chỉ ra nghịch lý “quy hoạch ngược”, trong đó quy hoạch tỉnh được lập trước, trong khi quy hoạch vùng đáng lẽ phải đóng vai trò dẫn dắt. Khi không gian phát triển ở cấp tỉnh đã được xác lập trước, quy hoạch vùng dễ rơi vào tình trạng phải chạy theo, hợp thức hóa những định hướng đã có, thay vì định hướng và điều chỉnh lại không gian phát triển của các địa phương.

Trước đây từng tồn tại tình trạng hàng nghìn quy hoạch ngành dọc và quy hoạch sản phẩm vật thể chồng lấn trên cùng một tọa độ lãnh thổ, trong khi ranh giới vùng chủ yếu được xác định theo cách hành chính cơ học. Luật Quy hoạch đã tạo bước chuyển sang quy hoạch tích hợp, đặt trọng tâm vào liên kết chức năng, chuỗi giá trị, hạ tầng trục và hệ sinh thái. Tuy nhiên, khoảng cách giữa thiết kế thể chế và thực thi vẫn là vấn đề cần tiếp tục tháo gỡ.

Một điểm nghẽn khác là cơ chế điều phối vùng còn yếu. Việc quản lý vẫn có tính phân tán, thiếu thiết chế đủ thực quyền, trong khi liên kết giữa các địa phương chưa mạnh. Báo cáo nhận định lợi ích cục bộ và quyền lực cấp tỉnh có thể khiến quy hoạch vùng bị suy giảm hiệu lực, dẫn đến tình trạng mỗi địa phương theo đuổi lợi ích riêng, cạnh tranh thay vì liên kết.

Hệ quả là các vấn đề có tính liên vùng như hạ tầng, logistics, môi trường, sử dụng tài nguyên, đô thị hóa hay phát triển các hành lang kinh tế khó được giải quyết một cách đồng bộ.

Dữ liệu phân tán, thiếu nền tảng số

Dữ liệu cũng được xác định là một trong những điểm nghẽn quan trọng của quy hoạch vùng.

GS.TS Trương Quang Hải chỉ ra tình trạng dữ liệu còn phân tán, thiếu cơ sở dữ liệu dùng chung và thiếu nền tảng GIS đồng bộ. Khi dữ liệu không được kết nối trên cùng một không gian, việc đánh giá hiện trạng, dự báo xu hướng, lựa chọn phương án phát triển hay giám sát thực hiện quy hoạch gặp nhiều hạn chế.

Vấn đề thực hiện quy hoạch trong thời gian qua.

Trong khi đó, yêu cầu tổ chức không gian phát triển hiện nay đã thay đổi mạnh. Quy hoạch không còn chỉ là bài toán phân bổ đất đai hay bố trí các ngành, mà phải đồng thời tính đến tăng trưởng kinh tế, liên kết vùng, chuyển đổi số, chuyển đổi xanh, biến đổi khí hậu và khả năng chống chịu trước các cú sốc.

Báo cáo cho rằng cần chuyển mạnh sang mô hình quản trị dựa trên dữ liệu, trong đó GIS (hệ thống thông tin địa lý) được tích hợp với hệ thống thông tin về kinh tế, xã hội, môi trường và tài nguyên. Đây là cơ sở để mô phỏng các biến động không gian, theo dõi tài nguyên, phát hiện nguy cơ xung đột sinh thái và hỗ trợ quá trình ra quyết định.

Bên cạnh thể chế và dữ liệu, nguồn lực cũng là điểm nghẽn cần được giải quyết. Đầu tư còn phân tán, cơ chế tài chính cho phát triển vùng chưa đủ mạnh, trong khi nhiều dự án liên kết vùng gặp khó khăn khi triển khai ở khu vực giáp ranh giữa các địa phương. Khi mỗi địa phương có ưu tiên đầu tư riêng, các công trình và dự án mang tính liên kết có thể khó được bố trí nguồn lực tương xứng.

Thực tế này góp phần tạo ra sự phát triển không đồng đều giữa các vùng. Mô hình “lõi - ngoại vi” vẫn thể hiện khá rõ: Các vùng như đồng bằng sông Hồng và Đông Nam Bộ tập trung tỷ trọng GRDP lớn, trong khi một số vùng ngoại vi chuyển dịch cơ cấu còn chậm, giá trị sản xuất nông - lâm - ngư nghiệp còn thấp. Hạ tầng trục cũng có xu hướng tập trung ở các vùng lõi, trong khi Trung du và miền núi phía Bắc, Tây Nguyên còn chịu hạn chế bởi địa hình và kết nối; Đồng bằng sông Cửu Long còn thiếu hụt về logistics phục vụ giải phóng nông sản.

Sự mất cân đối này không chỉ là vấn đề kinh tế. Dòng di cư từ các vùng ngoại vi về các cực tăng trưởng tạo thêm áp lực cho đô thị, đồng thời làm suy giảm nguồn lao động trẻ tại nhiều địa phương. Trong khi đó, các vùng cũng phải đối mặt với những rủi ro môi trường khác nhau như ô nhiễm tại đồng bằng sông Hồng, tác động của biến đổi khí hậu và xâm nhập mặn tại đồng bằng sông Cửu Long hay suy giảm rừng tại Tây Nguyên.

Cần đổi mới tư duy lập quy hoạch

Từ những điểm nghẽn trên, GS.TS Trương Quang Hải đề xuất trước hết phải đổi mới tư duy lập quy hoạch.

Thay vì tiếp cận theo hướng phân bổ nhiều mục tiêu, dàn trải theo địa giới hành chính, quy hoạch vùng cần chuyển sang xác định mục tiêu chiến lược, tập trung vào lợi thế so sánh, chuỗi giá trị và tính bền vững của từng không gian. Cần tích hợp hệ sinh thái thị trường, khoanh định không gian các cụm liên kết ngành có tính chuyên môn hóa sâu, đồng thời xác định rõ vai trò và sứ mệnh của từng vùng trong tổng thể quốc gia.

GS.TS Trương Quang Hải trình bày những nghich lý trong quy hoạch cấp vùng, cấp tỉnh.

Điều này cũng đồng nghĩa với việc quy hoạch vùng phải vượt qua ranh giới hành chính cấp tỉnh để xử lý những vấn đề mang tính liên vùng, liên tỉnh; tích hợp các quy hoạch ngành như giao thông, công nghiệp, nông nghiệp, môi trường trên cùng một không gian; định hướng dòng vốn, hình thành các hành lang kinh tế, cực tăng trưởng và thúc đẩy lan tỏa phát triển.

GS.TS Trương Quang Hải đề đề xuất một quy trình hai chiều linh hoạt: Địa phương cung cấp đầu vào cho quy hoạch vùng, nhưng quy hoạch vùng phải trở thành căn cứ quan trọng để điều chỉnh lại quy hoạch tỉnh. Qua đó, khắc phục nghịch lý “quy hoạch ngược”, bảo đảm quy hoạch vùng thực sự có vai trò dẫn dắt.

Một trong những kiến nghị đáng chú ý là cải cách thể chế vùng, xây dựng cơ chế điều phối đủ mạnh để xử lý các vấn đề vượt khỏi phạm vi một địa phương.

Kinh nghiệm quốc tế được báo cáo phân tích cho thấy không có một mô hình duy nhất phù hợp với mọi quốc gia. Mô hình quản trị tập trung từ trên xuống có ưu điểm về khả năng điều phối mạnh, huy động nguồn lực và triển khai nhanh, nhưng có thể gặp hạn chế về phản hồi từ địa phương. Trong khi đó, mô hình quản trị đa cấp nhấn mạnh phân cấp, thương lượng và chia sẻ trách nhiệm, tạo sự đồng thuận cao nhưng đòi hỏi năng lực thể chế lớn.

Đối với Việt Nam, báo cáo cho rằng cần dung hòa giữa định hướng chiến lược từ Trung ương và cơ chế điều phối vùng thực chất.

Một giải pháp được đề xuất là xây dựng quỹ đầu tư vùng và hội đồng điều phối vùng, qua đó tạo công cụ để huy động, phân bổ và điều phối nguồn lực cho những dự án có tính liên kết, thay vì tiếp tục đầu tư phân tán theo địa giới hành chính.

Nếu được thiết kế phù hợp, cơ chế này có thể giúp các dự án hạ tầng trục, logistics, môi trường hay các hành lang kinh tế được nhìn nhận dưới góc độ lợi ích chung của toàn vùng, thay vì phụ thuộc hoàn toàn vào khả năng cân đối nguồn lực của từng địa phương.

Cùng với cải cách thể chế, GS.TS Trương Quang Hải nhấn mạnh yêu cầu xây dựng nền tảng GIS phục vụ quản trị vùng.

Theo đó, cần số hóa bộ chỉ tiêu phát triển và xây dựng trung tâm dữ liệu với hệ thống chỉ tiêu thống kê cấp vùng về kinh tế, xã hội và môi trường. GIS cần được tích hợp với dữ liệu viễn thám để theo dõi tài nguyên, không gian phát triển và dự báo những xung đột sinh thái theo thời gian thực.

Một yêu cầu khác là tăng tính minh bạch. Dữ liệu và bản đồ số cần được công khai để cơ quan quản lý, doanh nghiệp và người dân có thể cùng tiếp cận, qua đó nâng cao khả năng giám sát quá trình thực hiện quy hoạch.

Đây cũng là nền tảng để chuyển từ cách thức quản lý dựa nhiều vào hồ sơ, báo cáo sang quản trị không gian dựa trên dữ liệu, cho phép đánh giá tác động của các quyết định phát triển trước khi triển khai trên thực tế.

GS.TS Trương Quang Hải nhấn mạnh, quy hoạch vùng cần được nhìn nhận không chỉ là công cụ phân bổ không gian mà phải trở thành công cụ kiến tạo không gian phát triển.

Điều này đòi hỏi đồng thời đổi mới tư duy, thể chế, tài chính và hạ tầng dữ liệu. Khi quy hoạch vùng có đủ cơ sở dữ liệu, cơ chế điều phối và nguồn lực thực hiện, các lợi thế của từng địa phương mới có thể được đặt trong một cấu trúc phát triển chung, hình thành chuỗi liên kết và tạo hiệu ứng lan tỏa.

Trong bối cảnh Việt Nam đang tổ chức lại không gian phát triển, việc nâng cao hiệu quả quy hoạch vùng càng có ý nghĩa quan trọng. Báo cáo cho rằng Việt Nam đã có bước tiến lớn về thể chế, song vẫn tồn tại nghịch lý về điều phối, dữ liệu và thực quyền vùng.

Vì vậy, yêu cầu đặt ra không chỉ là hoàn thiện thêm các bản quy hoạch, mà quan trọng hơn là tạo được cơ chế để quy hoạch được thực thi và phát huy vai trò dẫn dắt.

Quy hoạch vùng chỉ thực sự trở thành công cụ chiến lược khi vượt qua tư duy địa giới, kết nối được nguồn lực, dữ liệu và lợi ích giữa các địa phương; từ đó tổ chức lại không gian phát triển theo hướng hiệu quả, bền vững và nâng cao năng lực cạnh tranh dài hạn của quốc gia.