GÓC NHÌN CHUYÊN GIA: MỘT SỐ Ý KIẾN ĐÓNG GÓP CHO DỰ THẢO LUẬT LƯU TRỮ (SỬA ĐỔI)

Tài liệu lưu trữ là tài liệu được hình thành trong quá trình hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân có giá trị phục vụ hoạt động thực tiễn, nghiên cứu khoa học, lịch sử. Toàn bộ hoạt động lưu trữ hiện nay được điều chỉnh bởi Luật Lưu trữ số 01/2011/QH13 do Quốc hội nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII ban hành ngày 11/11/2011 (“Luật Lưu trữ hiện hành”).

Theo Tờ trình Dự án Luật Lưu trữ (sửa đổi) số 501/TTr-CP ngày 01/10/2023, qua hơn 10 năm thực hiện, bên cạnh những kết quả đạt được, Luật Lưu trữ hiện hành đã bộc lộ những hạn chế, bất cập, chưa đáp ứng được yêu cầu của tình hình thực tiễn, nhất là với các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin (trong đó có lĩnh vực lưu trữ), đẩy mạnh phát triển Chính phủ điện tử để tăng cường hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà nước. Do đó, Quốc hội cần thiết ban hành Luật Lưu trữ sửa đổi nhằm khắc phục hạn chế, tồn tại trong việc thực hiện Luật Lưu trữ hiện hành. Dự thảo Luật đã bổ sung 04 chính sách lớn: (i) Thẩm quyền quản lý tài liệu lưu trữ, (ii) Hoàn thiện quy định về quản lý tài liệu lưu trữ điện tử, (iii) Hoàn thiện quy định về quản lý lưu trữ tư, (iv) Hoàn thiện quy định về quản lý hoạt động dịch vụ lưu trữ.

Các quy định trên đã bước đầu quy định cụ thể về các chính sách mới, khắc phục một số bất cập mà Luật Lưu trữ hiện hành chưa giải quyết được, đã bám sát Nghị quyết số 152/NQ-CP ngày 03/12/2021 về phiên họp chuyên đề xây dựng pháp luật của Chính phủ, trong đó đề cập đến sửa đổi Luật Lưu trữ hiện hành. Tuy nhiên, chúng tôi nhận thấy, dự thảo Luật còn một số điểm chưa đảm bảo sự thống nhất trong hệ thống pháp luật cũng như chưa đầy đủ, cần được Ban soạn thảo cân nhắc và tiếp tục hoàn thiện.

Trên cơ sở nghiên cứu dự thảo Luật Lưu trữ (sửa đổi) ngày 06/11/2023, chúng tôi có một số ý kiến nhằm hoàn thiện dự thảo Luật, cụ thể như sau:

2.1. Điều 2 (Giải thích từ ngữ)

Một số từ ngữ được giải thích tại Điều 2 dự thảo Luật Lưu trữ (sửa đổi) chưa thực sự thống nhất với các thuật ngữ được giải thích tại Điều 3 Luật Giao dịch điện tử năm 2023 và cần được chỉnh sửa về kỹ thuật lập pháp, đặc biệt là diễn đạt.

- Cụm từ “trên phương tiện điện tử” ở khoản 1, khoản 2 Điều 2 dự thảo Luật cần được sửa lại là “bằng phương tiện điện tử” cho chính xác hơn và phù hợp với quy định tại Điều 3 Luật Giao dịch điện tử năm 2023.

- Về kỹ thuật lập pháp, nên tách định nghĩa “Tài liệu số” ở khoản 2 Điều 2 (Tài liệu số là một dạng tài liệu điện tử được tạo ra bằng phương pháp dùng tín hiệu số) thành một khoản riêng cho rõ ràng, không nên nhập chung vào định nghĩa “tài liệu điện tử”. Thuật ngữ “bằng phương pháp dùng tín hiệu số” cũng nên cân nhắc sửa lại là “bằng công nghệ kỹ thuật số” cho thống nhất với định nghĩa về phương tiện điện tử trong Luật Giao dịch điện tử năm 2023.

2.2. Chương II (Quản lý tài liệu lưu trữ và cơ sở dữ liệu tài liệu lưu trữ)

a) Điều 8 (Cơ sở dữ liệu tài liệu lưu trữ)

Chương II đề cập đến các quy định về cơ sở dữ liệu tài liệu lưu trữ, chúng tôi nhận thấy một số nội dung cơ bản về cơ sở dữ liệu, tài liệu lưu trữ như tiêu chuẩn, nguyên tắc của hệ thống cơ sở dữ liệu chưa được quy định. Điều 8 mới chỉ đưa ra định nghĩa về các loại cơ sở dữ liệu tài liệu lưu trữ. Việc quy định, xây dựng cơ sở dữ liệu chung đối với khối cơ quan Nhà nước và tổ chức Đảng nhằm đảm bảo tính thống nhất, giúp các chủ thể quản lý tài liệu lưu trữ sử dụng hệ thống thuận tiện, thống nhất về định dạng, giúp quá trình thực hiện nghiệp vụ nộp lưu tài liệu lưu trữ vào lưu trữ lịch sử một cách nhanh chóng.

b) Điều 9 (Thẩm quyền quản lý tài liệu lưu trữ và cơ sở dữ liệu tài liệu lưu trữ)

Điều 9 dự thảo Luật quy định thẩm quyền quản lý tài liệu lưu trữ và cơ sở dữ liệu tài liệu lưu trữ, bao gồm cơ quan có thẩm quyền của Đảng Cộng sản Việt Nam, Bộ Nội vụ, Bộ Quốc phòng, Bộ Công an, Bộ Ngoại giao, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn, các cơ quan, tổ chức nhà nước, các cơ quan, tổ chức khác, tổ chức, cá nhân, gia đình, dòng họ mà không quy định thẩm quyền của Ủy ban nhân dân quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (Ủy ban nhân dân cấp huyện). Việc không quy định thẩm quyền quản lý của Ủy ban nhân dân cấp huyện có lẽ nên cân nhắc thêm vì đây là quản lý nhà nước theo hệ thống ngành dọc. Trong khi đó, điểm b khoản 3 Điều 7 dự thảo Luật quy định thành phần Phông lưu trữ Quốc gia Việt Nam bao gồm cả tài liệu lưu trữ hình thành trong quá trình hoạt động của các cơ quan, tổ chức ở cấp huyện.

2.3. Chương III (Hoạt động nghiệp vụ lưu trữ chung)

a) Khoản 7 Điều 15 (Hủy tài liệu lưu trữ chứa bí mật nhà nước tại Lưu trữ lịch sử)

Khoản 7 Điều 15 dự thảo Luật quy định về hủy tài liệu lưu trữ chứa bí mật nhà nước tại lưu trữ lịch sử bao gồm các quy định về thẩm quyền hủy tài liệu lưu trữ, các trường hợp hủy tài liệu lưu trữ. Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 5 Điều 23 Luật Bảo vệ bí mật nhà nước thì việc tiêu hủy tài liệu, vật chứa bí mật nhà nước do Lưu trữ lịch sử lưu trữ được thực hiện theo quy định của pháp luật về lưu trữ. Luật Bảo vệ bí mật nhà nước dẫn chiếu áp dụng luật chuyên ngành là Luật Lưu trữ, tuy nhiên, khoản 7 Điều 15 dự thảo Luật không có quy định nào khác so với quy định tại Luật Bảo vệ bí mật nhà nước, thậm chí là nhắc lại quy định của Luật Bảo vệ bí mật nhà nước. Vì vậy, chúng tôi khuyến nghị trường hợp tiêu hủy tài liệu lưu trữ chứa bí mật nhà nước tại lưu trữ lịch sử không có yếu tố đặc thù riêng thì nên quy định dẫn chiếu đến quy định tiêu hủy tại Luật bảo vệ bí mật nhà nước để đảm bảo kỹ thuật lập pháp theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

b) Điều 25 (Tài liệu lưu trữ tiếp cận có điều kiện)

Khoản 1 Điều 25 của dự thảo Luật Lưu trữ (sửa đổi) còn có điểm chưa thống nhất với Điều 6, 7 Luật Tiếp cận thông tin về phạm vi thông tin công dân không được tiếp cận và thông tin công dân được tiếp cận có điều kiện. Khoản 1 Điều 25 quy định về các tài liệu lưu trữ tiếp cận có điều kiện, mà “tài liệu lưu trữ” về bản chất cũng là thông tin. Như vậy, khoản 1 Điều 25 dự thảo Luật và Điều 7 Luật Tiếp cận thông tin hiện hành đều quy định về tài liệu lưu trữ/thông tin tiếp cận có điều kiện nhưng lại có sự khác nhau.

Theo Điều 6 Luật Tiếp cận thông tin, công dân không được tiếp cận bao gồm thông tin thuộc bí mật nhà nước (chưa được giải mật) và thông tin mà nếu để tiếp cận sẽ gây nguy hại đến lợi ích của Nhà nước, ảnh hưởng xấu đến quốc phòng, an ninh quốc gia, quan hệ quốc tế, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng; gây nguy hại đến tính mạng, cuộc sống hoặc tài sản của người khác; thông tin thuộc bí mật công tác; thông tin về cuộc họp nội bộ của cơ quan nhà nước; tài liệu do cơ quan nhà nước soạn thảo cho công việc nội bộ. Còn Điều 7 Luật Tiếp cận thông tin quy định thông tin công dân được tiếp cận có điều kiện bao gồm thông tin liên quan đến bí mật kinh doanh và thông tin liên quan đến bí mật đời sống riêng tư, bí mật cá nhân, bí mật gia đình.

Trong khi đó, điểm a khoản 1 Điều 25 dự thảo Luật Lưu trữ (sửa đổi) quy định tài liệu lưu trữ tiếp cận có điều kiện là tài liệu lưu trữ không thuộc danh mục bí mật nhà nước nhưng có nội dung thông tin nếu sử dụng có thể ảnh hưởng đến quốc phòng, an ninh quốc gia; trật tự, an toàn xã hội; đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng hoặc vi phạm các quyền con người, quyền công dân về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa, xã hội được công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm theo Hiến pháp và pháp luật hoặc ảnh hưởng đến hoạt động của cơ quan, tổ chức.

Một phòng bảo quản tại Trung tâm Lưu trữ Quốc gia I.

Như vậy, sẽ có trường hợp tài liệu lưu trữ thuộc diện tiếp cận có điều kiện theo dự thảo Luật Lưu trữ nhưng lại là thông tin công dân không được tiếp cận theo Luật Tiếp cận thông tin. Sự khác biệt ở đây là khoản 1 Điều 25 dự thảo Luật sử dụng thuật ngữ “ảnh hưởng đến quốc phòng, an ninh quốc gia…”; còn Điều 6 Luật Tiếp cận thông tin sử dụng cụm từ “ảnh hưởng xấu”. Sự phân biệt giữa “ảnh hưởng” và “ảnh hưởng xấu” chưa thực sự rõ ràng, có thể gây khó khăn cho việc xác định quyền tiếp cận thông tin của người có nhu cầu tiếp cận tài liệu lưu trữ. Việc quy định chưa rõ ràng và chưa thống nhất này có thể dẫn đến việc khai thác các tài liệu lưu trữ gặp khó khăn. Theo chúng tôi, nên có sự dẫn chiếu chéo giữa Điều 6, 7 Luật Tiếp cận thông tin và khoản 1 Điều 25 dự thảo Luật Lưu trữ (sửa đổi) để đảm bảo tính thống nhất.

Ngoài ra, điểm b khoản 1 Điều 25 dự thảo Luật quy định “Tài liệu lưu trữ bị hỏng nặng hoặc có nguy cơ bị hỏng chưa được tu bổ, phục chế” là một trong những trường hợp tài liệu lưu trữ tiếp cận có điều kiện, tức là hạn chế quyền tiếp cận thông tin của công dân đối với dạng tài liệu này. Như vậy, trường hợp hạn chế tiếp cận ở đây rộng hơn giới hạn trong Hiến pháp năm 2013. Khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe cộng đồng”. Việc quy định trường hợp hạn chế tiếp cận tài liệu lưu trữ bị hỏng nặng hoặc có nguy cơ bị hỏng chưa được tu bổ, phục chế có thể là cần thiết từ góc độ chuyên môn của ngành lưu trữ, tuy nhiên, cần có lập luận chặt chẽ để đảm bảo phù hợp với quy định của Hiến pháp, không hạn chế một cách bất hợp lý quyền con người, quyền công dân của các chủ thể có nhu cầu khai thác, sử dụng tài liệu lưu trữ.

Tại khoản 2, 3 Điều 25 dự thảo Luật Lưu trữ (sửa đổi) chỉ quy định thẩm quyền ban hành Danh mục tài liệu lưu trữ tiếp cận có điều kiện mà chưa quy định về trình tự, thủ tục, cách thức xác định, quản lý, sử dụng tài liệu lưu trữ có điều kiện.

2.4. Chương IV (Lưu trữ tài liệu điện tử và tài liệu số)

Dự thảo Luật tập trung quy định về nghiệp vụ số hóa tài liệu lưu trữ như thu thập, bảo quản, sử dụng tài liệu lưu trữ số và hủy tài liệu lưu trữ số hết giá trị mà chưa có các quy định cụ thể về nghiệp vụ lưu trữ điện tử (theo nghĩa rộng hơn của tài liệu lưu trữ số). Theo chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin (trong đó có lĩnh vực lưu trữ), để tăng cường hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà nước, nghiệp vụ lưu trữ tài liệu điện tử cần được chú trọng và quy định cụ thể nhằm quá trình thực hiện nghiệp vụ được thuận lợi. Các nghiệp vụ lưu trữ tài liệu điện tử như chỉnh lý, xác định giá trị, thống kê, quản lý tài liệu chưa được dự thảo Luật đề cập đến. Vì vậy, để đảm bảo thuận lợi cho việc tổ chức thực hiện, chúng tôi khuyến nghị Ban soạn thảo cần có các quy định cụ thể về nghiệp vụ lưu trữ điện tử trong dự thảo Luật. Vì thực tế hiện nay, tài liệu điện tử đã được hình thành tại cơ quan, tổ chức với khối lượng lớn. Do đó rất cần các quy định cụ thể, đặc thù của tài liệu lưu trữ điện tử để người làm lưu trữ thực hiện nghiệp vụ một cách thống nhất, đảm bảo an toàn cho tài liệu điện tử.

Quy định về kho lưu trữ số tại Điều 34 của dự thảo Luật cũng cần quy định về xây dựng kho lưu trữ chung nhằm bảo đảm tính linh hoạt trong việc phân quyền cập nhật, truy cập, khai thác sử dụng tài liệu lưu trữ nhằm chuẩn hóa hệ thống thông tin, tiết kiệm ngân sách nhà nước.

2.5. Chương VI (Hoạt động lưu trữ tư)

Theo quy định tại khoản 1 Điều 7 dự thảo Luật, Phông lưu trữ quốc gia Việt Nam bao gồm toàn bộ tài liệu lưu trữ tư, tuy nhiên các quy định ở Chương VI chưa cụ thể, đầy đủ và toàn diện để các chủ thể áp dụng một cách dễ dàng. Điển hình là quy định tại Điều 45 về việc nhà nước hỗ trợ hoạt động lưu trữ tư. Khoản 4 Điều 45 quy định “Ký gửi miễn phí tài liệu lưu trữ tư có giá trị đặc biệt vào Lưu trữ lịch sử” mà chưa có quy định về số hóa, ký gửi tài liệu số hóa vào Lưu trữ lịch sử, có hay không việc lưu trữ tư được tham gia vào cơ sở dữ liệu lưu trữ chung của nhà nước. Hay khoản 6 Điều 45 quy định về “Hỗ trợ bảo quản tài liệu lưu trữ tư trong trường hợp xảy ra thảm họa hoặc tổ chức giải thể, phá sản.” nhưng không quy định về việc nhà nước hỗ trợ như thế nào, vì vậy quy định khó triển khai và áp dụng trong thực tiễn.

Khoản 4 Điều 47 của dự thảo Luật về trách nhiệm của tổ chức, cá nhân trong hoạt động lưu trữ tư quy định tổ chức, cá nhân phải thông báo và thực hiện quyền ưu tiên mua của Nhà nước đối với tài liệu lưu trữ tư có giá trị đặc biệt. Tuy nhiên, khoản 2 Điều 196 Bộ luật Dân sự 2015 quy định về hạn chế quyền định đoạt: “Khi tài sản đem bán là tài sản thuộc di tích lịch sử - văn hóa theo quy định của Luật di sản văn hóa thì Nhà nước có quyền ưu tiên mua.” Tài sản thuộc di tích lịch sử - văn hóa theo quy định của Luật Di sản văn hóa là tài sản thuộc “công trình xây dựng, địa điểm và các di vật, cổ vật, bảo vật quốc gia thuộc công trình, địa điểm đó có giá trị lịch sử, văn hóa, khoa học.” Do đó, để thống nhất giữa quy định của dự thảo Luật với quy định của Bộ luật Dân sự, chúng tôi nhận thấy dự thảo Luật cần sửa đổi theo hướng chỉ quy định trách nhiệm thông báo và thực hiện quyền ưu tiên mua của nhà nước đối với tài liệu lưu trữ tư là tài sản thuộc di tích lịch sử - văn hóa thay vì quy định trách nhiệm đối với toàn bộ tài liệu lưu trữ tư có giá trị đặc biệt. Việc sửa đổi quy định trên giúp đảm bảo quyền định đoạt của chủ sở hữu tài sản đối với tài sản của mình theo đúng nguyên tắc của Bộ luật Dân sự.

2.6. Chương VII (Hoạt động dịch vụ lưu trữ)

Điều 57 dự thảo Luật quy định về chứng chỉ hành nghề lưu trữ bao gồm quyền và nghĩa vụ của người được cấp, điều kiện cấp, những trường hợp không được cấp mà chưa quy định về thời hạn, nguyên tắc và điều kiện của cấp lại, thu hồi chứng chỉ hành nghề lưu trữ, gây khó khăn trong quá trình thực thi và sử dụng pháp luật của cơ quan có thẩm quyền và của người có nhu cầu cấp lại chứng chỉ hành nghề lưu trữ.

Về quy định tại khoản 1 Điều 57 về chứng chỉ hành nghề lưu trữ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp, khoản 6 quy định Bộ trưởng Bộ Nội vụ quy định chi tiết cấp, cấp lại, thu hồi Chứng chỉ hành nghề lưu trữ. Theo chúng tôi, quy định trên chưa chỉ ra cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp là ai, gây khó khăn trong quá trình áp dụng vào thực tiễn. Vì vậy, Ban soạn thảo cần quy định rõ ràng chủ thể có thẩm quyền cấp chứng chỉ hành nghề lưu trữ ngay tại dự thảo Luật nhằm thống nhất áp dụng.

Ban soạn thảo cần quy định rõ ràng chủ thể có thẩm quyền cấp chứng chỉ hành nghề lưu trữ ngay tại dự thảo Luật nhằm thống nhất áp dụng. (ảnh minh họa)

Về quy định tại khoản 5 Điều 57 những trường hợp không được cấp Chứng chỉ hành nghề lưu trữ, cần cập nhật quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính mới nhất vì Luật hiện hành đã không còn quy định biện pháp xử lý hành chính đưa vào cơ sở chữa bệnh mà quy định biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc và đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc.

Về quy định tại khoản 5 Điều 57 dự thảo Luật quy định trường hợp không được cấp chứng chỉ hành nghề lưu trữ là người đã bị kết án về một trong các tội phạm liên quan đến an ninh quốc gia; tội cố ý làm lộ bí mật công tác; tội chiếm đoạt, mua bán hoặc hủy tài liệu bí mật công tác. Theo quan điểm chúng tôi, để đảm bảo quyền con người của người đã bị kết án, và theo quy định của Bộ luật Hình sự, nếu người bị kết án được xóa án tích thì họ không còn được coi là người có tội. Do đó cần sửa quy định trên theo hướng người đã bị kết án về một trong các tội phạm liên quan đến an ninh quốc gia; tội cố ý làm lộ bí mật công tác; tội chiếm đoạt, mua bán hoặc hủy tài liệu bí mật công tác mà chưa được xóa án tích thì thuộc trường hợp không được cấp chứng chỉ hành nghề lưu trữ. Còn sau khi được xóa án tích, nếu người đã bị kết án đảm bảo các điều kiện theo quy định của dự thảo luật thì vẫn thuộc trường hợp được cấp chứng chỉ hành nghề lưu trữ.

2.7. Về kỹ thuật lập pháp

Trong dự thảo, có một số điều luật được trình bày theo cách có đặt tiêu đề ngắn cho các khoản và bên dưới là các điểm a, b, c… (ví dụ: Điều 13, 14, 15, 33…). Cách trình bày này là chưa phù hợp về kỹ thuật lập pháp, nội dung mỗi khoản trong điều luật về nguyên tắc cần được diễn đạt thành câu hoàn chỉnh, vì vậy chúng tôi đề nghị cân nhắc chỉnh sửa các điều luật có tiêu đề của khoản trong điều để đảm bảo chính xác về kỹ thuật lập pháp./.