Gom bi đánh lớn, nợ xấu càng lớn?

Nghị định 78 có quá thoáng?

Kể từ khi Nghị định 78/2007/NĐ-CP ra đời đã mở ra cánh cửa cho hàng loạt dự án BT, BOT, BTO (chủ yếu là BOT) bởi việc cho phép các bộ, ban ngành, địa phương trực tiếp xây dựng và phê duyệt danh mục các dự án gọi vốn đầu tư theo hình thức BT, BOT, BTO.

Cũng chính từ thời điểm này, ngành giao thông đón nhận rất nhiều dự án BOT, từ đường tránh đi vào trung tâm tỉnh, thành phố đến đường tránh đi qua thị xã, thị trấn, dự án nâng cấp quốc lộ, tỉnh lộ và xa hơn nữa là đường hầm, cao tốc. Mỗi loại dự án đường tránh, nâng cấp quốc lộ, tỉnh lộ đều được phân cấp đầu tư thuộc về thẩm quyền của bộ hay địa phương…

Đồng thời với việc phân cấp này, Nghị định 78 còn mở ra quy định thoáng hơn đối với các nhà đầu tư tham gia vào các dự án BT, BOT, chỉ cần đáp ứng tối thiểu 10% vốn đối với các dự án có tổng mức đầu tư trên 1.500 tỷ đồng. Trải qua quá trình triển khai các dự án BT, BOT, Chính phủ liên tục ban hành nhiều nghị định theo chủ trương huy động nguồn vốn cho đầu tư hạ tầng, nghĩa là nhiều ưu đãi hơn được nới lỏng tính đến Nghị định 63/2018 có hiệu lực đến hôm nay.

Nhìn vào 2 vấn đề này để thấy được trăm hoa đua nở của các dự án BT, BOT khắp cả nước. Quá trình này đưa đến các dự án BT, BOT bất chấp hiệu quả cũng được thực hiện, các doanh nghiệp đầu tư cứ thế được thành lập mới mà không cần chứng minh năng lực, đặc biệt là năng lực tài chính.

Sau khi bộ ngành, địa phương công bố danh mục dự án BT, BOT tham gia đấu thầu, các nhà đầu tư liên kết với 1 ngân hàng để thực hiện nghiệp vụ bảo lãnh/cam kết cấp tín dụng cho nhà đầu tư khi trúng thầu dự án BT, BOT của bộ và địa phương đưa ra. Khi nhà đầu tư trúng thầu dự án, họ sẽ được phép thành lập một doanh nghiệp quản lý dự án BT, BOT.

Công ty mới được phép thành lập này lại tiếp tục chứng minh đủ năng lực của chủ đầu tư cho những dự án tiếp theo sau này. Vấn đề kế tiếp, sau khi nhà đầu tư được phê chuẩn dự án BOT, ngân hàng (NH) sẽ tiến hành cho vay thực hiện dự án và tài sản thế chấp chính là quyền thu phí.

Từ đây có 2 trường hợp phát sinh từ dự án BOT: thứ nhất, để trúng thầu dự án của bộ ngành, địa phương, các nhà đầu tư sẵn sàng bỏ thầu thấp rồi sau khi trúng thầu thì viện dẫn nhiều lý do để nâng dự toán đầu tư lên, nhằm gây khó cho chủ đầu tư là bộ ngành, địa phương với mục đích kéo dài thời gian thu phí. Tuy nhiên, trong trường hợp thay đổi tổng mức đầu tư, NH khó có thể giải ngân nhiều hơn so với mức dự toán ban đầu. Điều này dẫn đến nhiều doanh nghiệp phải bỏ bê dự án dang dở do thiếu năng lực tài chính để thực hiện và nợ xấu phát sinh.

Thứ hai, chính từ hiệu quả dự án BOT kém nhưng vẫn được triển khai bởi địa phương muốn thực hiện dự án, vì nhà đầu tư có NH lo vốn nên cứ triển khai xây dựng. Thế nhưng, khi đưa dự án vào khai thác lại gặp các vấn đề từ dòng tiền thu phí, nên nhiều dự án BOT đã phát sinh nợ xấu, thậm chí nhiều dự án không thể đưa vào khai thác do bị phản ứng của dư luận, nợ xấu càng chồng chất. Đối mặt với tình trạng này, nhiều dự án kém hiệu quả đã đề nghị trả lại cho Nhà nước.

Hiện việc xác định lại tổng mức đầu tư của các dự án BOT này đang gặp phải vấn đề từ kiểm toán, từ vốn ngân sách để nhận chuyển giao dự án và bù đắp thiếu hụt tài chính cho các dự án… Và xa hơn là một cơ chế để xử lý vấn đề này từ việc ban hành Luật Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP).

Liên kết các công ty BOT tiếp tục đấu thầu BOT?

Kết quả của quá trình phát triển các dự án công tư trong lĩnh vực giao thông đã khép lại, khi các dự án gọi vốn trở nên kém hiệu quả và các NH đã thấy rủi ro gia tăng. Nhưng cũng là lúc mà dự án đường cao tốc Bắc-Nam đã có chủ trương nội địa hóa các nhà đầu tư. Các gói thầu cho những dự án này lên đến hàng trăm ngàn tỷ đồng. Để đáp ứng cho tiêu chí về năng lực tài chính, các nhà đầu tư đang thực hiện phương án tăng vốn thần tốc.

Bằng sự mở lối của Nghị định 78/2007/NĐ-CP, các nhà đầu tư khi thi công các dự án BOT đã thành lập những pháp nhân mới quản lý dự án, và sau đó cũng chính những công ty này tiếp tục thành lập ra những pháp nhân mới cho những dự án BOT tiếp theo. Nhìn vào sự kiện gần đây tại CTCP đầu tư hạ tầng giao thông Đèo Cả (mã HHV) đã tăng vốn, bằng việc hoán đổi công nợ phát sinh từ việc mua lại cổ phần của các công ty đang trực tiếp quản lý các dự án BOT. Việc thực hiện này đã giúp HHV tăng vốn từ 79 tỷ đồng lên 2.473,8 tỷ đồng. Với quy mô vốn này sẽ giúp HHV đủ tiêu chuẩn gọi là “năng lực tài chính” để tham gia các dự án lớn hơn.

Nhưng điều này chưa dừng lại ở đó, trong số 6 công ty là cổ đông của HHV (gồm 5 công ty mẹ trên và 1 CTCP Tập đoàn Đèo Cả) thì có 1 công ty mẹ Hải Thạch BOT chi phối HHV lại là 1 công ty thành viên của CTCP Tập đoàn Hải Thạch, và có đến 2 CTCP Tập đoàn do một người làm Chủ tịch HĐQT là Hải Thạch và Đèo Cả. Như vậy quản lý các công ty khác đều là những người giữ chức vụ cao trong Tập đoàn Đèo Cả.

Suy đoán này cũng được củng cố trong lời phát biểu của nguyên Bộ trưởng Bộ GTVT Hồ Nghĩa Dũng – hiện đang làm Chủ tịch hội đồng cố vấn của Tập đoàn Đèo Cả trong tháng 8-2019: “Thời điểm người ta có thể nhìn lại để tận hưởng vinh quang, thì Đèo Cả lại nhìn ra phía trước để bắt đầu chặng đường mới bằng việc tái cấu trúc toàn diện. Tôi tin rằng tương lai Đèo Cả còn thêm nhiều công trình có giá trị”.

Do vậy, dễ thấy việc sắp xếp các công ty nhỏ vào một công ty bằng hình thức hoán đổi như trên sẽ giúp gia tăng nhanh chóng quy mô vốn chủ sở hữu, sẽ là một lợi thế trong việc đấu thầu các dự án BOT trọng điểm.

Tuy nhiên, bằng việc gom các công ty nhỏ thành những công ty lớn hơn có giúp gia tăng năng lực tài chính khi thực hiện các dự án BOT trọng điểm quốc gia? Hãy nhớ lại mô hình của các Tổng công ty 90 và 91 để thấy bản chất của các phép cộng gộp này. Tức về bản chất của “năng lực tài chính” chính là tiền đề thực hiện dự án đối ứng với khoản vốn vay.

Song nếu các dự án BOT trọng điểm tiếp tục thẩm định trên tiêu chí “năng lực tài chính” như Nghị định 63/2018/NĐ-CP quy định, thì những khoản nợ xấu trong tương lai từ các dự án BOT lớn hơn nhiều lần so với hiện tại.

TS. LÊ ĐẠT CHÍ, Khoa Tài chính, UEH