Khai thác đa giá trị đất đai: Cởi trói nguồn lực, siết kỷ cương

Mở rộng không gian giá trị từ đất đai - Ảnh minh họa

Nghị quyết 21-NQ/TW ngày 28/7/2026 tiếp tục khẳng định đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, thuộc sở hữu toàn dân và do Nhà nước thống nhất quản lý. Trong bối cảnh kinh tế xanh, kinh tế tuần hoàn, nông nghiệp đa giá trị và du lịch cộng đồng phát triển, yêu cầu khai thác hiệu quả hơn giá trị đất đai đang đặt ra nhu cầu hoàn thiện chính sách.

Lần đầu tiên, Luật Đất đai 2024 ghi nhận cơ chế sử dụng đất kết hợp đa mục đích, mở ra hành lang pháp lý cho nhiều mô hình như nông nghiệp gắn với du lịch, lâm nghiệp kết hợp trồng dược liệu, sản xuất gắn với giáo dục trải nghiệm và dịch vụ.

Đây được xem là bước chuyển quan trọng trong tư duy quản lý đất đai, từ sử dụng đơn mục đích sang khai thác đồng thời nhiều giá trị trên cùng một không gian, nhưng vẫn phải bảo đảm mục đích sử dụng đất chính.

Mở thêm dư địa cho đất đai

Bà Đoàn Thị Thanh Mỹ, Phó Cục trưởng Cục Quản lý đất đai (Bộ Nông nghiệp và Môi trường) cho biết, Luật Đất đai 2024 lần đầu bổ sung cơ chế sử dụng đất đa mục đích, mở hành lang pháp lý để khai thác hiệu quả hơn nguồn lực đất đai.

Theo bà Mỹ, nguyên tắc cốt lõi là không làm thay đổi mục đích sử dụng đất chính, đồng thời ngăn ngừa việc lợi dụng chính sách để hợp thức hóa sử dụng đất sai mục đích.

Trước ngày 1/8/2024, pháp luật yêu cầu sử dụng đất đúng mục đích được Nhà nước giao, cho thuê hoặc công nhận. Tuy nhiên, nhu cầu kết hợp nhiều hoạt động trên cùng thửa đất ngày càng tăng nhằm nâng cao hiệu quả và thu nhập, phù hợp tinh thần Nghị quyết 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 về giải phóng nguồn lực đất đai.

Theo đó, một số loại đất được kết hợp thêm mục đích trong phạm vi cho phép, như trồng dược liệu dưới tán rừng, kết hợp thương mại - dịch vụ trên đất nông nghiệp, khai thác dịch vụ trên đất công cộng hoặc sử dụng đất ở kết hợp làm văn phòng, kinh doanh.

Bà Mỹ dẫn chứng, trước đây, trường hợp hộ gia đình cho doanh nghiệp thuê nhà trên đất ở để làm văn phòng có thể bị xem là sử dụng đất sai mục đích. Nay, Luật Đất đai 2024 đã cho phép hình thức sử dụng kết hợp này. Tuy nhiên, nếu hoạt động kết hợp làm phát sinh nghĩa vụ tài chính cao hơn, người sử dụng đất vẫn phải thực hiện đầy đủ nghĩa vụ theo quy định.

Điều 218 Luật Đất đai 2024 quy định việc sử dụng đất kết hợp đa mục đích chỉ được thực hiện khi không làm thay đổi mục đích sử dụng đất chính. Đây chính là ranh giới quan trọng để phân biệt giữa sử dụng đất đa mục đích và sử dụng đất sai mục đích.

Đặc biệt, với đất nông nghiệp kết hợp sản xuất, kinh doanh, các công trình phục vụ hoạt động kết hợp chỉ được phép có kết cấu đơn giản, dễ tháo dỡ. Nếu người sử dụng đất xây dựng công trình kiên cố bằng bê tông, nhất là nhà ở, homestay, farmstay, thì hoạt động này không còn thuộc phạm vi sử dụng đất đa mục đích mà có thể bị xác định là sử dụng đất sai mục đích.

Theo bà Mỹ, dù chỉ được quy định tại một số điều của Luật Đất đai 2024, cơ chế sử dụng đất đa mục đích là bước đổi mới quan trọng, góp phần nâng cao hiệu quả khai thác nguồn lực đất đai.

Để triển khai, người sử dụng đất phải bảo đảm nhiều điều kiện: sử dụng kết hợp trong thời hạn của mục đích chính; diện tích kết hợp không vượt quá 50% diện tích đất của mục đích chính; công trình phù hợp phương án sử dụng đất, có kết cấu dễ tháo dỡ và thực hiện đầy đủ nghĩa vụ tài chính. Riêng đất có mặt nước không được san lấp.

Sau gần hai năm thực hiện, hầu hết địa phương đánh giá chính sách đúng hướng, nhưng thực tế vẫn phát sinh vướng mắc, nhất là trong việc đáp ứng nhu cầu sử dụng đất kết hợp ngày càng đa dạng.

Ranh giới 50% và bài toán quản lý

Theo bà Mỹ, một trong những khó khăn lớn nhất hiện nay là xác định ranh giới giữa mục đích sử dụng đất chính và mục đích kết hợp. Nhiều trường hợp khó xác định chính xác tỷ lệ diện tích sử dụng kết hợp, đặc biệt khi người sử dụng đất mở rộng công trình tạm, đường nội bộ hoặc bãi đỗ xe.

Quy định diện tích sử dụng kết hợp không vượt quá 50% diện tích đất của mục đích chính cũng đặt ra yêu cầu cao đối với chính quyền cơ sở trong kiểm tra, giám sát.

Nếu thiếu hướng dẫn cụ thể, cùng một mô hình sản xuất nhưng cách hiểu và áp dụng giữa các địa phương có thể khác nhau. Điều này không chỉ tạo rủi ro pháp lý cho người dân, hợp tác xã và doanh nghiệp mà còn làm giảm hiệu quả của chính sách vốn được kỳ vọng mở rộng không gian khai thác giá trị đất đai.

Bên cạnh đó, sử dụng đất đa mục đích không chỉ chịu sự điều chỉnh của Luật Đất đai. Quá trình triển khai còn liên quan đến Luật Xây dựng, Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn, Luật Lâm nghiệp, pháp luật về bảo vệ môi trường và các quy định chuyên ngành khác.

Sự giao thoa này khiến nhiều địa phương lúng túng trong quá trình thẩm định, xác định điều kiện, nghĩa vụ tài chính và kiểm soát hoạt động sử dụng kết hợp.

Trong thực tế, đây cũng là vấn đề có ý nghĩa đặc biệt với các mô hình nông nghiệp gắn du lịch sinh thái, kinh tế rừng, phát triển dược liệu hay du lịch cộng đồng. Các mô hình này cần không gian để tạo thêm giá trị, song nếu thiếu ranh giới pháp lý rõ ràng, việc đầu tư công trình phục vụ du lịch, dịch vụ rất dễ vượt khỏi phạm vi được phép.

Theo bà Mỹ, thời gian tới, Bộ Nông nghiệp và Môi trường sẽ tiếp tục tổng kết thực tiễn, hoàn thiện quy định và đẩy mạnh phân cấp, phân quyền trong quản lý đất đa mục đích.

Cơ quan quản lý sẽ tạo điều kiện để người dân, doanh nghiệp khai thác hiệu quả đất đai, đồng thời xử lý nghiêm việc lợi dụng chính sách để sử dụng đất trái quy định. Việc kết hợp đa mục đích phải bảo đảm không thay đổi loại đất, không cản trở khả năng trở lại mục đích chính, không ảnh hưởng quốc phòng, an ninh, hệ sinh thái, đa dạng sinh học, cảnh quan, môi trường và quyền sử dụng đất liền kề; đồng thời thực hiện đầy đủ nghĩa vụ tài chính.

Theo đó, sử dụng đất đa mục đích không đồng nghĩa sử dụng tùy ý, mà là mở rộng khả năng tạo giá trị trong khuôn khổ pháp luật, phù hợp xu hướng nông nghiệp đa giá trị, kinh tế xanh và kinh tế tuần hoàn.