Mô hình hợp tác 3-4 bên: Thực tiễn quốc tế và hàm ý chính sách đối với đối ngoại đa phương Việt Nam (Kỳ I)

Lãnh đạo nhóm Bộ tứ tại Hội nghị thượng đỉnh được tổ chức ở Washington, Mỹ, ngày 24/9. (Nguồn: Reuters)

Lý thuyết về hợp tác nhóm quốc tế

Trong bối cảnh cạnh tranh nước lớn gia tăng, toàn cầu hóa và các thể chế đa phương gặp nhiều khó khăn, các thách thức an ninh, phát triển ngày càng phức tạp, mô hình hợp tác liên minh dựa trên mối đe dọa chiến lược chung dần trở nên lỗi thời, tập hợp lực lượng giữa các nước trên thế giới ngày càng linh hoạt, đa dạng hơn theo từng vấn đề, lợi ích cụ thể.

Trong xu hướng đó, các mô hình hợp tác nhóm (3-4 bên), tiểu đa phương, tiểu vùng có mức độ thể chế hóa thấp, tập trung vào một vấn đề/lĩnh vực/dự án lớn cụ thể đang là sự lựa chọn phổ biến của nhiều nước lớn, nước tầm trung và nước nhỏ. Mạng lưới hợp tác, liên kết này vừa góp phần làm sâu sắc hơn các quan hệ song phương, vừa song hành bổ trợ cho các thể chế/cơ chế đa phương, khu vực.

Hợp tác 3-4 bên được xây dựng trên cơ sở lý thuyết hợp tác tiểu đa phương, cụ thể là mô hình hợp tác nhóm quốc tế.

Theo khái niệm phổ biến do Krasner đề xuất, hợp tác nhóm quốc tế là quá trình hợp tác đa chủ thể giữa một số nước có cùng lợi ích, chia sẻ các giá trị hay tập quán quốc tế, thể hiện qua hệ thống các nguyên tắc, quy chuẩn, luật lệ, thủ tục để xử lý một số khía cạnh, lợi ích trong quan hệ giữa các nước[1].

Cơ chế hợp tác 3-4 bên có những đặc điểm khác biệt so với các mô hình hợp tác khác.

Thứ nhất, cơ chế hợp tác nhóm thường chỉ giải quyết những vấn đề cụ thể, trong khi các tổ chức/thể chế quốc tế có nhiều mục tiêu trong nhiều vấn đề/lĩnh vực. Hợp tác 3- 4 bên thường tập trung tìm kiếm cơ hội hợp tác giữa các chủ thể quan hệ quốc tế trong một bối cảnh, tình huống và lĩnh vực cụ thể[2].

Thứ hai, cơ chế hợp tác nhóm không phải là một dạng chủ thể trong quan hệ quốc tế như các tổ chức/thể chế quốc tế; hợp tác nhóm có thể tồn tại bên trong một tổ chức/thể chế quốc tế, song cũng có thể tồn tại, hoạt động độc lập[3].

Thứ ba, đặc điểm quan trọng của hợp tác nhóm quốc tế là tính thể chế hóa thấp, lỏng lẻo. Đây là hình thức hợp tác có tính trọng tâm cao và là tập hợp lực lượng theo chức năng dựa trên lĩnh vực cụ thể (như các hợp tác nhóm về kinh tế số), hay các tập hợp lực lượng dựa trên bản sắc hoặc có cùng quan điểm (như hợp tác nhóm giữa các nền kinh tế mới nổi).

Thứ tư, 4 thành tố chính của hợp tác nhóm quốc tế là các nguyên tắc, thông lệ, quy định, quy tắc và quy trình ra quyết sách để tạo điều kiện cho hợp tác giữa các thành viên[4].

Ví dụ, một số nước có lợi ích trong chia sẻ nguyên tắc, thông lệ và quy tắc về xây dựng cơ sở hạ tầng bền vững và chất lượng cao có thể tham gia thành một nhóm hợp tác.

Các nước tin tưởng vào nguyên tắc bao trùm và công bằng trong sản xuất và phân phối vaccine Covid-19 có thể tham gia thảo luận trong nhóm hợp tác về vấn đề này. Các nước có cùng quan điểm trong quản trị không gian mạng có thể hình thành các nhóm hợp tác về quản trị kinh tế số.

Điểm mạnh, hạn chế của hợp tác nhóm quốc tế

Trong thời gian qua, nhiều nước trên thế giới, bao gồm các nước lớn, các nước tầm trung và nước nhỏ đều thiết lập mới hoặc củng cố, tái khởi động các nhóm hợp tác quốc tế 3-4 bên. Thực tiễn triển khai của các nước cho thấy các điểm mạnh và hạn chế của mô hình hợp tác này như sau.

Về điểm mạnh, thứ nhất, từ góc độ đa phương, hợp tác nhóm quốc tế là giải pháp phù hợp khi hợp tác ở cấp độ toàn cầu, quy mô lớn gặp khó khăn, bế tắc hoặc giảm tính nhạy cảm của việc “chọn bên” trong tập hợp lực lượng của các nước lớn và nguy cơ bị mắc kẹt trong cạnh tranh nước lớn.

Sự chia sẻ các nguyên tắc, thông lệ và hợp tác trọng tâm, trọng điểm để hiện thực các lợi ích chung là “sợi dây” kết nối các nước thành viên mặc dù được thành lập hết sức linh hoạt và thể chế thấp, chủ yếu qua Tuyên bố chung của các cuộc họp (không có tính ràng buộc pháp lý), không thiết lập các thể chế cồng kềnh.

Các cơ chế hợp tác 3-4 bên không chỉ chú trọng các dự án cụ thể mà còn cam kết và ủng hộ với các nguyên tắc, phương châm, giá trị hợp tác có tính khái quát, phù hợp với lợi ích của đại đa số các quốc gia ở khu vực.

Trọng tâm của hợp tác giữa Mỹ-Australia-Nhật Bản là “hỗ trợ và khuyến khích các dự án cơ sở hạ tầng tuân theo tiêu chuẩn quốc tế và nguyên tắc vì sự phát triển như cởi mở, minh bạch và bền vững tài khóa”[5].

Hợp tác ba bên Ấn Độ-Pháp-Australia chia sẻ một loạt nguyên tắc chung về pháp quyền, tự do hàng hải, xử lý tranh chấp bằng biện pháp hòa bình, các giá trị dân chủ, tôn trọng chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ.

Một chuyển động đáng chú ý gần đây là hướng đi mới của hợp tác Nhóm Bộ tứ giữa Mỹ-Nhật Bản-Ấn Độ-Australia.

Cuộc gặp Thượng đỉnh nhóm Bộ tứ vào ngày 12/3 vừa qua cho thấy sự điều chỉnh về cách tiếp cận của Mỹ với hợp tác nhóm Bộ tứ, nhấn mạnh hợp tác dựa trên chọn lợi ích/nguyên tắc, từ đó tạo môi trường cho hợp tác giữa các nước thành viên.

Thứ hai, từ góc độ song phương, hợp tác nhóm quốc tế giúp khắc phục những khó khăn, hạn chế trong quan hệ song phương, nhất là xây dựng lòng tin và trong một số trường hợp giúp giảm bớt sự nghi kỵ “đi với nước này chống nước kia”.

Việc lựa chọn thành viên trong các hợp tác nhóm quốc tế 3-4 bên có vai trò quan trọng để xây dựng lòng tin và mở ra môi trường hợp tác khi có các rào cản trong quan hệ song phương. Hình thức trao đổi cởi mở, cá nhân giữa lãnh đạo các nước trong hợp tác nhóm quốc tế giúp tăng cường xây dựng lòng tin giữa các bên hợp tác trong bối cảnh cạnh tranh chiến lược nước lớn gia tăng.

Nhiều cơ chế hợp tác nhóm quốc tế 3-4 bên được nâng cấp từ các cặp quan hệ song phương, hoặc hợp tác 4 bên được xây dựng trên nền tảng các cơ chế hợp tác 3 bên giữa các thành viên.

Ví dụ, hợp tác Ấn Độ-Australia-Indonesia được hình thành trên cơ sở quan hệ Ấn Độ-Australia và Ấn Độ Indonesia.

Theo đó, Ấn Độ thiết lập “Tầm nhìn chung về hợp tác trên biển ở Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương” với cả Australia và Indonesia. Bản thân các thành viên của nhóm Bộ tứ cũng có những cơ chế hợp tác ba bên đan xen lẫn nhau như hợp tác Ấn Độ-Nhật Bản-Mỹ, Ấn Độ-Nhật Bản-Australia, Mỹ-Australia-Nhật Bản.

Đối với các nước tầm trung, trong bối cảnh địa chính trị toàn cầu biến động nhanh chóng và khó lường, việc gia tăng hợp tác với nhau thông qua các cơ chế 3-4 bên giúp các nước này gia tăng tính tự chủ chiến lược thông qua kết hợp, bổ trợ lẫn nhau.

Bên cạnh đó các nguyên tắc, thông lệ, quy tắc chung của quốc tế và khu vực phù hợp với lợi ích quốc gia và giới hạn quy mô hợp tác là cơ sở để các nước tầm trung có thể tối đa hóa lợi ích khi tham gia các sáng kiến khác nhau của nước lớn.

Ví dụ điển hình là Singapore đã phát huy được thế mạnh về cung cấp dịch vụ về kết nối, xử lý tranh chấp, giới hạn hợp tác trong lĩnh vực cụ thể, để có thể đồng thời hợp tác với cả Mỹ và Trung Quốc.

Tháng 3/2019, Singapore và Mỹ ký Bản ghi nhớ về hợp tác trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng, theo đó Singapore đóng vai trò là cầu nối các nhà đầu tư Mỹ với các dự án xây dựng hạ tầng ở khu vực[6]. Thực chất đây là mô hình hợp tác Singapore-Mỹ-nước thứ ba.

Trước đó, tháng 1/2019, Singapore và Trung Quốc thống nhất về việc thành lập Ủy ban hòa giải quốc tế nhằm xử lý các tranh chấp giữa Trung Quốc và một bên thứ ba liên quan tới các dự án của Sáng kiến Vành đai Con đường (BRI) [7]. Đây là mô hình hợp tác giữa Singapore-Trung Quốc-nước tham gia dự án BRI.

Trung Quốc và Singapore thống nhất về việc thành lập Ủy ban hòa giải quốc tế nhằm xử lý các tranh chấp giữa Trung Quốc và một bên thứ ba liên quan tới các dự án của BRI. Trong ảnh: Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình tiếp Thủ tướng Singapore Lý Hiển Long ngày 29/4/2019 tại thủ đô Bắc Kinh. (Nguồn: MCI)

Thứ ba, hợp tác nhóm 3-4 bên mang lại lợi thế lớn về tốc độ và sự linh hoạt. Do số lượng thành viên ít, nên các nước thành viên có thể hợp tác với nhau dễ dàng hơn, các hoạt động đối thoại, trao đổi được triển khai nhanh hơn với chi phí thấp hơn.

Hợp tác nhóm quốc tế với quy mô nhỏ mang lại khả năng ra quyết sách nhanh, triển khai nhanh trong mạng lưới gồm số ít các quốc gia (thường có cùng tư tưởng, lập trường, quan điểm) thay vì phải mất thời gian, công sức và đàm phán, thỏa hiệp ở quy mô hàng chục, thậm chí hàng trăm quốc gia ở cấp độ đa phương. Các cuộc họp có thể tổ chức trực tuyến hoặc bên lề các cơ chế đa phương khác để tiết kiệm chi phí.

Ngày 28/6/2019, Tổng thống Mỹ Donald Trump, Thủ tướng Ấn Độ Narenda Modi và Thủ tướng Nhật Bản Shinzo Abe có cuộc gặp ngắn 15 phút bên lề Thượng đỉnh G20 tại Osaka.

Các cơ chế hợp tác nhóm thường có lĩnh vực hợp tác rất trọng tâm, tập trung vào một số ít lĩnh vực cụ thể. Năm 2018, Mỹ-Australia-Nhật Bản thiết lập Quan hệ đối tác ba bên về Đầu tư Cơ sở hạ tầng ở Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương.

Trong bối cảnh các chuỗi cung ứng ở khu vực chuyển dịch do cạnh tranh chiến lược nước lớn và Covid-19, ba nước Australia, Nhật Bản và Ấn Độ đã công bố Sáng kiến Chuỗi cung ứng Tự cường (SCRI). Các cơ chế hợp tác quốc tế thậm chí có thể chỉ tập trung vào một số dự án rất cụ thể.

Ví dụ điển hình là hợp tác dự án đường cao tốc châu Á số 3 liên kết Trung Quốc, Lào và Thái Lan, dự án đường sắt Trung Quốc với Lào và Thái Lan, hay hợp tác 4 bên giữa Trung Quốc-Myanmar-Ấn Độ-Hàn Quốc để xây dựng tuyến đường ống giữa Trung Quốc và Myanmar.

Đáng chú ý, chuyển đổi số ngày càng trở thành lĩnh vực được nhiều nước quan tâm với sự xuất hiện của các cơ chế hợp tác nhóm quốc tế có thành viên phân tán về địa lý như hợp tác số Digital 5 giữa Anh, Estonia, Hàn Quốc, Israel và New Zealand (sau nâng cấp thành cơ chế “Các quốc gia số”) thành lập năm 2014[8].

Thời gian gần đây, Singapore là nước rất tích cực tìm kiểm các cơ chế hợp tác ba bên về kinh tế số như Hiệp định kỹ thuật số Australia-Singapore và Singapore-New Zealand, Hiệp định đối tác kinh tế số Singapore-Chile-New Zealand.

Hợp tác nhóm cũng giúp phân công lao động, chia sẻ trách nhiệm và đóng góp giữa các thành viên trên cơ sở cam kết tự nguyện. Ví dụ, như sự phối hợp hành động giữa các thành viên nhóm Bộ tứ về sản xuất, phân phối vaccine Covid-19. Trong đó, Ấn Độ chịu trách nhiệm sản xuất, Mỹ, Nhật Bản và Australia cung cấp các công cụ huy động nguồn lực tài chính và phân phối vaccine[9].

Thứ tư, hợp tác nhóm quốc tế giúp tạo ra mô hình đủ linh hoạt để thu hút sự tham gia của các nước mà không tạo gánh nặng về chi phí.Hợp tác nhóm quốc tế không thành lập trụ sở, nhân sự riêng, nguồn nhân sách cũng như vị trí pháp lý như các tổ chức quốc tế và khu vực. Các lĩnh vực của hợp tác nhóm quốc tế cũng rất đa dạng và linh hoạt, thường nhằm xử lý với “một số lĩnh vực giới hạn hoặc chỉ một vấn đề cụ thể”[10].

Phương thức triển khai của các cơ chế được tiến hành từ thấp tới cao, từ dễ tới khó với tính thể chế hóa thấp. Điều này giúp tăng mức độ dễ chấp nhận của các nước, từ đó giúp tăng tốc độ ra quyết sách và hiệu quả hợp tác.

Để bước đầu tạo niềm tin, mở ra không gian hợp tác, hợp tác Ấn Độ-Nhật Bản-Australia đã lựa chọn hình thức hợp tác chia sẻ kinh nghiệm, đồng tổ chức các hoạt động xúc tiến đầu tư, tạo cơ sở để mở rộng hợp tác và triển khai một số dự án cụ thể.

Việc tiến hành hợp tác có thể bắt đầu ở các cấp làm việc thấp, dần tiến tới cấp Bộ trưởng và Lãnh đạo Cấp cao (như trường hợp hợp tác Mỹ-Australia-Nhật Bản hay Ấn Độ-Nhật Bản-Australia). Các cơ chế hợp tác cũng có thể trước hết triển khai ở đối thoại kênh 2 (như hợp tác dự kiến Ấn Độ-Nhật Bản-Nga) và kênh 1.5 (như hợp tác Ấn Độ-Pháp-Australia).

Về hạn chế, thứ nhất, đối với các mô hình hợp tác nhóm quốc tế có số lượng thành viên ít, một số chỉ trích cho rằng việc hợp tác theo các nhóm “tạm thời”, theo vụ việc có thể cổ súy cho các lợi ích thiển cận của một nhóm nước, thay vì thúc đẩy cung cấp hàng hóa công quốc tế [11]".

Một số lập luận cho rằng, với số lượng thành viên hạn chế, hợp tác nhóm quốc tế có thể tác động tiêu cực tới các thể chế toàn cầu [12].

Thứ hai, tính thể chế hóa thấp và lỏng lẻo của hợp tác nhóm, nhất là giữa các nước tầm trung có thể tạo ra “khoảng trống lãnh đạo” dẫn dắt hợp tác. Ví dụ, một số nhóm hợp tác quốc tế giữa các nước tầm trung gặp khó khăn do thiếu vai trò lãnh đạo và thiếu sự đầu tư lâu dài về nguồn lực tài chính và ý tưởng hợp tác từ một thành viên có cam kết cao và tiềm lực [13].

Việc thiếu vai trò của một nước dẫn dắt trong các hợp tác nhóm quốc tế của các nước tầm trung cũng ảnh hưởng tới việc xây dựng chương trình nghị sự hợp tác có trọng tâm, trọng điểm.

Thứ ba, tiến trình xây dựng lòng tin trong hợp tác nhóm quốc tế, nhất là giữa lãnh đạo các nước thành viên bị ảnh hưởng bởi môi trường quốc tế mà hợp tác nhóm vận hành. Trong bối cảnh Covid-19, việc tổ chức các hội nghị trực tiếp gặp nhiều khó khăn trong khi hợp tác nhóm quốc tế dựa vào tính thể chế hóa thấp và mối liên kết mạnh ở cấp độ cá nhân.

Các hoạt động trao đổi trực tuyến có thể duy trì sự trao đổi thông tin, nhưng việc nắm bắt các “dấu hiệu” như ngôn ngữ cơ thể, các trao đổi bên lề, sắc thái của đối tác sẽ khó khăn hơn nhiều so với gặp gỡ trực tiếp.

Đây là nhân tố có thể làm hạn chế kết quả đạt được của hợp tác nhóm. Trên thực tế, mặc dù bản thân Covid-19 đã trở thành vấn đề thảo luận của một số sáng kiến hợp tác nhóm quốc tế, các nội dung hợp tác chủ yếu hạn chế ở mức lập các quỹ ứng phó, chia sẻ thông tin và cam kết duy trì tính mở của các chuỗi cung ứng [14].

(còn tiếp)

* Bộ Ngoại giao
** Viện Nghiên cứu Chiến lược Ngoại giao, Học viện Ngoại giao

[1] Stephen Krasner (1983), International Regimes, CornellUniversity Press, Ithaca.

[2] Andrew Schotter (1981), The economic theory of social institutions, Cambridge: Cambridge University Press.

[3]Harald Müller (1995), “The Internalization of Principles, Norms, and Rules by Governments: The Case of Security Regimes”, in: Volker Rittberger, ed., with the assistance of Peter Mayer, Regime Theory and International Relations, Oxford: Clarendon Press, pp. 361-387. Carsten Otto (2000), “‘International Regimes’ in the Asia-Pacific? The Case of APEC”, in: Jörn Dosch and Manfred Mols, eds., International Relations in the Asia-Pacific: New Patterns of Power, Interest, and Cooperation, New York: St. Martin’s Press, pp. 39-66.

[4]Stephen Krasner (1983), International Regimes, Cornell University Press, Ithaca.

[5] Prime Minister of Australia (2018), "Joint Statement of The Governments of Australia, Japan, and the United States of America on the Trilateral Partnership for infrastructure investment in the Indo-Pacific”, Media Release https://www.pm.gov.au/media/joint-statement-governments-australia-japan-and-united-states.

[6] Charissa Yong (2019), “Singapore, US to cooperate in promoting infrastructure development in Asia”, The Straits Times https://www.straitstimes.com/asia/singapore-us-to-cooperate-in-promoting-infrastructure-development-in-asia.

[7] Nikkei Asia (2019), “Singapore to be dispute resolution hub for Belt and Road” https://asia.nikkei.com/Spotlight/Belt-and-Road/Singapore-to-be-dispute-resolution-hub-for-Belt-and-Road

[8] Bennet Institute for Public Policy (2020), “Digital Minilateralism: How governments cooperate on digital governance”

[9] Chi tiết tham khảo tại The White House (2021), Fact Sheet: Quad Summit https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/03/12/fact-sheet-quad-summit/

[10] Young, Oran R. (1994) ”Regime dynamics: The rise and fall of international regimes”, in Krasner, S. (ed.), International Regimes, (Ithaca: Cornell University Press), pp 93-113.

[11] Robert O. Keohane, Joseph S. Jr Nye (2001), The club model of multilateral cooperation and problems of democratic legitimacy. In Efficiency, equality, legitimacy: The multilateral trading system at the millennium, eds. Porter Roger et al. Washington, DC: Brookings Institution.

[12] Stewart Patrick(2015), “The New ‘New Multilateralism’: Minilateral Cooperation, But At What Cost?”, Global Summitry, vol. 1, no. 2.

[13] Sung-Mi Kim, Sebastian Haug, and Susan Harris Rimmer. “Minilateralism Revisited: MIKTA as Slender Diplomacy in a Multiplex World.” Global Governance, vol. 24, no. 4 (2018).

[14] Malcolm Cook and Hoang Thi Ha. “Beyond China, the USA and ASEAN: Informal Minilateral Options.” ISEAS Perspective No. 63 (2020).

(theo Tạp chí Cộng sản)