Nhìn sâu vào chính sách hỗ trợ tăng trưởng của Trung Quốc

Việc Trung Quốc phát hành thêm 1.000 nhân dân tệ trái phiếu kho bạc đặc biệt cũng là một cơ chế khác để chính quyền trung ương chuyển vốn cho chính quyền địa phương, qua đó đảm bảo đầu tư cơ sở hạ tầng duy trì đà phát triển cho đến cuối năm. Ảnh: Reuters

Tăng trưởng kinh tế của Trung Quốc trong quí 3-2023 đạt 4,9%. So với quí 2, GDP quí 3 của Trung Quốc tăng 1,3%, cao hơn mức tăng 0,5% ghi nhận trong quí 2. Đây là một kết quả đáng ghi nhận của các nỗ lực điều chỉnh chính sách kinh tế mà Bộ Chính trị và Quốc vụ viện Trung Quốc liên tục tiến hành từ tháng 7-2023. Nó cũng là sự cải thiện môi trường kinh doanh để lấy lại niềm tin cho doanh nghiệp và người tiêu dùng trong bối cảnh Trung Quốc đối diện với bốn khó khăn chưa từng thấy cả bên trong và bên ngoài, bao gồm: (i) khủng hoảng bất động sản, (ii) niềm tin suy giảm trong khu vực kinh tế tư nhân, (iii) tình trạng giảm tốc của nền kinh tế toàn cầu, và (iv) căng thẳng Mỹ – Trung về thương mại, công nghệ và địa chính trị. Trong đó, việc xử lý cuộc khủng hoảng bất động sản là thách thức lớn đối với các nhà hoạch định chính sách Trung Quốc trong việc giữ cho tăng trưởng kinh tế đi đúng hướng. Để giữ nhịp tăng trưởng, các chính sách hỗ trợ như chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa đã được tiến hành từ giữa năm. Trong đó, động thái mới nhất và cũng gây bất ngờ nhất là việc phát hành trái phiếu kho bạc đặc biệt với quy mô 1.000 tỉ nhân dân tệ – tương đương 141 tỉ đô la Mỹ vào cuối tháng 10-2023.

Các chính sách kích thích kinh tế mới

Chính sách tiền tệ

Mục tiêu kích thích kinh tế năm nay được thiết kế để đối phó với vấn đề đặc biệt của kinh tế Trung Quốc: khủng hoảng trên thị trường bất động sản bắt nguồn từ các chính sách siết chặt tín dụng của chính phủ nước này từ năm 2021. Năm ngoái, các công ty phi tài chính của Trung Quốc vỡ nợ với khoản nợ nước ngoài kỷ lục 52 tỉ đô la, trong đó phần lớn là khoản nợ của các nhà phát triển bất động sản. Hơn 84 tỉ đô la trái phiếu (bằng đô la) của các nhà phát triển dự án cũng sẽ đáo hạn trong hai năm tới, dấy lên lo ngại của các chủ nợ về việc liệu họ có lấy lại được tiền hay không.

Để đo lường mức độ khó khăn trong việc trả nợ, chúng ta có thể sử dụng hai chỉ số: (1) Hệ số trả nợ vay (DSCR) – đo lường thu nhập hoạt động ròng chia cho tổng của nợ gốc và chi phí lãi vay; và (2) Tỷ số khả năng trả lãi (ICR) – đo lường khả năng sử dụng lợi nhuận thu được từ quá trình kinh doanh để trả lãi các khoản mà doanh nghiệp đã vay. Những doanh nghiệp bị coi là có nguy cơ nợ xấu cao khi có DSCR<1 hoặc ICR<1,25. Dựa trên hai chỉ số này, khoảng 45% công ty bất động sản Trung Quốc có nguy cơ gặp khó khăn về nợ.

Các khó khăn về bất động sản, đến lượt mình, không chỉ tạo ra sự suy giảm kéo dài trong lĩnh vực sản xuất công nghiệp và làm tăng tỷ lệ thất nghiệp (lần ghi nhận cuối cùng vào tháng 6-2023 cho thấy tỷ lệ thất nghiệp của thanh niên trong độ tuổi 15-24 ở mức 21,6%) mà còn ảnh hưởng đến tình hình tài chính (nợ) của chính quyền địa phương (cuối năm ngoái, khoản nợ này đạt mức 105% GDP, tăng 11 điểm phần trăm trong vòng ba năm qua).

Để hỗ trợ khu vực bất động sản vượt qua giai đoạn khó khăn và khôi phục niềm tin cho toàn bộ thị trường, Trung Quốc đã triển khai và dự kiến triển khai một loạt chính sách hỗ trợ thông qua kênh chính sách tiền tệ – đa phần mang tính hành chính và với quy mô vừa phải. Chúng bao gồm:

(i) Hỗ trợ tài chính cho các nhà phát triển bất động sản đủ tiêu chuẩn. Thông tin cho biết, các nhà quản lý của hệ thống tài chính Trung Quốc đang soạn thảo danh sách 50 nhà phát triển bất động sản đủ điều kiện nhận hỗ trợ tài chính, bao gồm cả Công ty Country Garden Holdings.

(ii) Cân nhắc kế hoạch cho phép các ngân hàng cho các nhà phát triển bất động sản vay tiền mà không yêu cầu tài sản thế chấp.

(iii) Yêu cầu các ngân hàng hỗ trợ các chính quyền địa phương đảo nợ nhằm ngăn chặn khủng hoảng nợ ở khu vực này.

(iv) Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc (PBoC) tuyên bố sẽ thúc ép các ngân hàng hạ lãi suất.

(v) Chú trọng cấp vốn cho khu vực tư nhân. Thông báo chung năm nay của các cơ quan chính phủ Trung Quốc đã kêu gọi các ngân hàng thương mại nên chú trọng hơn khu vực tư nhân, xem đây là một tiêu chí để đánh giá các chi nhánh và nhân viên. Thông báo nói doanh nghiệp tư ở bất cứ ngành nào cũng được hỗ trợ, nhưng đặc biệt đề cập lĩnh vực bất động sản vốn đang trì trệ do thiếu vốn và hụt thanh khoản. Thông báo nói rằng các ngân hàng nên “đáp ứng một cách hợp lý nhu cầu tài chính của các doanh nghiệp bất động sản tư nhân”.

Tuy nhiên, tác động của những chính sách này có thể rất hạn chế bởi nó không tháo bỏ được rủi ro pháp lý cho các bên triển khai khi mà chính sách “ba lằn ranh đỏ” vẫn chưa được tháo dỡ. Trong khi đó, nhiều chỉ thị hoặc gợi ý hành động của các cơ quan quản lý tài chính tiền tệ đều là các chỉ thị miệng, hoặc mang tính chất trấn an, hoặc mang ý nghĩa xoa dịu.

Chính sách tài khóa

Nhận thấy tác động hạn chế của các chính sách tiền tệ, vào cuối tháng 10-2023, Trung Quốc đã công bố phát hành một gói trái phiếu kho bạc đặc biệt đầy bất ngờ và bất thường lên tới 141 tỉ đô la. Số tiền này chủ yếu sẽ tài trợ cho đầu tư vào tám lĩnh vực chính, bao gồm xây dựng lại các khu vực bị thiên tai, xây dựng các dự án kiểm soát lũ lụt quan trọng và cải thiện công tác quản lý các trường hợp khẩn cấp về thiên tai. Trọng tâm chi tiêu này có thể coi là phản hồi chính sách đối với kết quả cuộc họp của Bộ Chính trị Trung Quốc diễn ra ngày 17-8-2023. Cuộc họp “Nghiên cứu triển khai công tác phòng chống lũ lụt, cứu trợ lũ lụt và khắc phục, tái thiết sau thiên tai” đã nhất trí “đẩy nhanh quá trình phục hồi và tái thiết” cũng như “tăng cường hơn nữa khả năng phòng ngừa, giảm thiểu và cứu trợ thiên tai của Trung Quốc”. Số tiền huy động được từ phát hành trái phiếu sẽ được chuyển cho chính quyền địa phương thông qua thanh toán chuyển khoản và chính quyền trung ương sẽ chịu trách nhiệm trả nợ gốc và lãi.

Có hai điểm bất thường từ đợt phát hành trái phiếu này. Thứ nhất, Chính phủ Trung Quốc hiếm khi phát hành trái phiếu kho bạc đặc biệt để huy động tiền tài trợ cho các chính sách hoặc dự án cụ thể. Đây chỉ là lần thứ tư chúng được sử dụng kể từ khi cải cách và mở cửa bắt đầu vào năm 1978. Lần đầu tiên là vào năm 1998 trong cuộc khủng hoảng tài chính châu Á (270 tỉ nhân dân tệ), lần thứ hai vào năm 2008 trong cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu (1.500 tỉ nhân dân tệ) và sau đó là vào năm 2020 trong đại dịch Covid-19 (1.000 tỉ nhân dân tệ). Trái phiếu kho bạc đặc biệt là một trong bốn loại trái phiếu kho bạc mà Chính phủ Trung Quốc phát hành, ba loại còn lại là trái phiếu kho bạc thông thường, trái phiếu kho bạc định hướng và trái phiếu chuyên dụng (SPB) thường dành cho chính quyền địa phương.

Thứ hai, đây là lần đầu tiên trái phiếu kho bạc đặc biệt được đưa vào như một phần thâm hụt tài khóa. Bởi vì, mặc dù trái phiếu kho bạc đặc biệt là nợ chính phủ nhưng chúng không cần phải được đưa vào ngân sách chính quyền địa phương và do đó không cần bố trí vốn để thanh toán gốc và lãi thông qua ngân sách. Với quyết định này, thâm hụt ngân sách hiện sẽ tăng lên 4.880 tỉ nhân dân tệ so với mức 3.880 tỉ nhân dân tệ đã được quốc hội nước này thông qua tại cuộc họp thường niên vào tháng 3-2023. Theo đó, thâm hụt ngân sách của Trung Quốc sẽ tăng từ 3% GDP lên 3,8% GDP – ghi nhận lần thứ ba mức thâm hụt vượt quá 3% và là tỷ lệ cao nhất được ghi nhận.

Triển vọng từ các gói kích thích kinh tế

Với gói kích thích tài khóa, trọng tâm hoặc đích ngắm của chính sách này có thể hướng đến việc tạo đà tăng trưởng cho năm 2024. Bởi lẽ, thứ nhất, chỉ cần quí 4-2023 đạt mức tăng trưởng 4,4% thì cả năm 2023, Trung Quốc sẽ đạt được mục tiêu tăng trưởng 5% đề ra. Thứ hai, trong 1.000 tỉ nhân dân tệ trái phiếu kho bạc đặc biệt thì chỉ có 500 tỉ nhân dân tệ được phân bổ cho năm 2023, và thời gian còn lại cũng không còn nhiều. Khi tính đến tiến độ của các dự án, các vấn đề như hạn chế về xây dựng ở miền bắc Trung Quốc vào mùa đông và tác động của hệ số nhân tài chính – thước đo tác động của những thay đổi trong chi tiêu chính phủ đối với GDP – việc phát hành trái phiếu này có thể thúc đẩy tăng trưởng GDP quí 4-2023 thêm 0,4 điểm phần trăm và có thể giúp tăng trưởng GDP năm sau tăng thêm khoảng một điểm phần trăm.

Một số nhà phân tích cho rằng động thái này cho thấy các nhà hoạch định chính sách hàng đầu Trung Quốc đã chấp nhận rằng thâm hụt ngân sách hàng năm lớn hơn mức 3% là cần thiết trong tương lai. Quan trọng hơn cả, có thể trung ương đã nhận ra rằng sẽ công bằng và bền vững hơn khi gánh một phần lớn hơn trong nghĩa vụ chi tiêu tài chính để giảm bớt áp lực cho các chính quyền địa phương đang rất thiếu tiền mặt. Nói cách khác là đưa thâm hụt trong bảng cân đối kế toán của địa phương vào bảng cân đối tài chính của trung ương.

Việc phát hành thêm trái phiếu kho bạc đặc biệt có thể là một động thái thực dụng nhằm duy trì đầu tư cơ sở hạ tầng ổn định trong quí cuối cùng của năm, khi chính quyền địa phương cạn kiệt một công cụ tài chính quan trọng khác là SPB. Vào tháng 3-2023, chính phủ nước này đã đặt ra hạn ngạch hàng năm là 3.800 tỉ nhân dân tệ (khoảng 549,2 tỉ đô la) cho việc phát hành SPB của chính quyền địa phương, đồng thời yêu cầu họ phải phát hành hết hạn ngạch SPB và đầu tư tất cả số tiền huy động được vào các dự án trước cuối tháng 10-2023. Điều này có nghĩa là nguồn vốn để đầu tư thêm cho đến cuối năm sẽ cạn kiệt. Do đó, việc phát hành thêm 141 tỉ đô la trái phiếu kho bạc đặc biệt cũng là một cơ chế khác để chính quyền trung ương chuyển vốn cho chính quyền địa phương, qua đó đảm bảo đầu tư cơ sở hạ tầng duy trì đà phát triển cho đến cuối năm. Nhưng đó có thực sự là kế sách lâu dài cho vấn đề thâm hụt kinh niên, dẫn tới việc liên tục phải mở rộng nguồn thu ngoài thuế mà cải cách 1994 đã tạo ra hay không?

(*) Giám đốc Trung tâm Nghiên cứu Kinh tế và Chiến lược Trung Quốc (CESS)

TS. Phạm Sỹ Thành (*)