Pháp luật về tình trạng khẩn cấp trên thế giới Thời hạn và cơ chế gia hạn - hai chiếc neo hiến định

Giới hạn thời gian: chiếc đồng hồ kiểm soát quyền lực khẩn cấp

Bên cạnh vấn đề thẩm quyền, thời hạn của tình trạng khẩn cấp là yếu tố quyết định tính hợp hiến của cơ chế này. Trong hầu hết các nền dân chủ, tình trạng khẩn cấp được xem là biện pháp tạm thời, chỉ tồn tại đủ lâu để khắc phục khủng hoảng chứ không được phép trở thành trạng thái bình thường của quyền lực. Việc đặt ra giới hạn thời gian rõ ràng thể hiện nguyên tắc: quyền lực ngoại lệ chỉ được duy trì trong khuôn khổ mà nhân dân cho phép.

Nguồn: watsongoepel.com

Pháp luật quốc tế và so sánh hiến pháp cho thấy một xu hướng rất rõ ràng: thời gian càng ngắn, tính hợp hiến càng cao. Tại Pháp, thời hạn mặc định là 12 ngày và mọi gia hạn đều phải có sự đồng ý của Quốc hội. Ở Nam Phi, Hiến pháp quy định tình trạng khẩn cấp chỉ kéo dài 21 ngày và mọi lần gia hạn đều phải được Quốc hội thông qua. Hàn Quốc đặt ra thời hạn 30 ngày, còn Nhật Bản buộc Chính phủ phải trình báo Quốc hội ngay khi tuyên bố, đồng thời định kỳ xem xét lại hiệu lực của biện pháp này theo từng giai đoạn. Trong khi đó, ở Canada, tình trạng khẩn cấp quốc gia sẽ tự động hết hiệu lực sau 90 ngày. Những quy định ấy thể hiện tư duy nhất quán: quyền lực đặc biệt chỉ có thể tồn tại tạm thời, dưới sự kiểm soát của cơ quan đại diện nhân dân.

Tại châu Á, nhiều quốc gia cũng áp dụng giới hạn thời gian chặt chẽ, dù có mức độ linh hoạt khác nhau. Ở Thái Lan, Sắc lệnh khẩn cấp năm 2005 cho phép Thủ tướng tuyên bố tình trạng khẩn cấp trong phạm vi quốc gia hoặc khu vực, nhưng thời hạn không vượt quá ba tháng; mỗi lần gia hạn cũng không quá 3 tháng và phải có sự phê chuẩn của Hội đồng Bộ trưởng. Cơ chế này đảm bảo hành pháp có thể phản ứng nhanh chóng, song vẫn phải chịu sự giám sát nội các trong mọi lần kéo dài. Tại Indonesia, Luật số 24 năm 2007 về quản lý thảm họa cho phép Tổng thống hoặc chính quyền địa phương tuyên bố tình trạng khẩn cấp theo đề nghị của cơ quan chuyên trách về phòng chống thiên tai. Dù luật không ấn định thời hạn cố định, nhưng việc bắt buộc có đánh giá kỹ thuật trước khi ra quyết định tạo nên một cơ chế kiểm soát mềm, ngăn ngừa lạm quyền. Ở Philippines, theo Sắc lệnh số 929 năm 2020, Tổng thống có thể tuyên bố tình trạng thiên tai trong 6 tháng, trừ khi được chấm dứt sớm hoặc gia hạn khi cần thiết, và mọi quyết định gia hạn đều phải báo cáo trước Quốc hội. Nguyên tắc “thời hạn xác định và có thể kiểm soát” được thể hiện rõ ràng, nhằm tránh việc kéo dài tình trạng khẩn cấp vô thời hạn.

Sau đại dịch Covid-19, vấn đề giới hạn thời gian trong tình trạng khẩn cấp càng được các quốc gia quan tâm sâu sắc. Các nghiên cứu của International IDEA, Venice Commission và Nghị viện châu Âu chỉ ra rằng xu hướng lập pháp toàn cầu đang nghiêng về việc rút ngắn thời hạn, yêu cầu phê chuẩn định kỳ, và tăng cường vai trò giám sát của Quốc hội cũng như tư pháp. Ở Đức và Tây Ban Nha, sau giai đoạn phong tỏa kéo dài, các luật khẩn cấp đã được sửa đổi để quy định rõ hơn về thời hạn, điều kiện gia hạn, cũng như nghĩa vụ báo cáo của Chính phủ. Đây là những nỗ lực thiết thực nhằm thiết lập “van an toàn kép” cho quyền lực: vừa đủ linh hoạt để hành động trong khủng hoảng, vừa đủ chặt chẽ để ngăn chặn lạm quyền.

Cơ chế gia hạn: giữ quyền lực trong khuôn khổ pháp luật

Nếu giới hạn thời gian là chiếc đồng hồ kiểm soát quyền lực khẩn cấp, thì cơ chế gia hạn chính là bộ chìa khóa quyết định liệu chiếc đồng hồ ấy có thể bị vặn lại hay không. Trong thực tiễn lập hiến và lập pháp, các quốc gia thường lựa chọn một trong hai hướng: gia hạn có điều kiện lập pháp hoặc gia hạn hành pháp có giám sát.

Ở hướng thứ nhất là gia hạn có điều kiện lập pháp, mọi lần kéo dài tình trạng khẩn cấp đều phải được Quốc hội phê chuẩn. Mô hình này phổ biến ở châu Âu và châu Phi, thể hiện rõ tinh thần dân chủ khi quyền lực ngoại lệ chỉ được tiếp tục thực thi khi được tái ủy quyền bởi nhân dân thông qua cơ quan đại diện. Pháp là ví dụ điển hình: mỗi lần gia hạn tình trạng khẩn cấp, Chính phủ đều phải trình bày báo cáo chi tiết và được Quốc hội biểu quyết thông qua. Ở Nam Phi, sau thời hạn 21 ngày, mọi quyết định kéo dài đều phải được Quốc hội chấp thuận bằng đa số phiếu. Cơ chế này bảo đảm quyền lực khẩn cấp không tách rời nghĩa vụ giải trình chính trị và hiến định.

Hướng thứ hai là gia hạn hành pháp có giám sát, cho phép cơ quan hành pháp được quyền gia hạn trong phạm vi ngắn nhưng phải chịu sự kiểm soát chặt chẽ của Nghị viện hoặc tòa án. Tại Mỹ, theo Luật Khẩn cấp quốc gia năm 1976, Tổng thống có thể gia hạn tình trạng khẩn cấp hàng năm, song phải gửi thông báo chính thức cho Quốc hội. Quốc hội có thể chấm dứt bất kỳ lúc nào bằng nghị quyết chung, duy trì sự cân bằng quyền lực. Ở Hàn Quốc và Nhật Bản, Chính phủ chỉ có thể đề nghị gia hạn nếu chứng minh được rằng tình hình khẩn cấp vẫn tiếp diễn và không thể xử lý bằng biện pháp thông thường. Cả hai cơ chế này, dù khác nhau về mức độ linh hoạt, đều hướng tới cùng một mục tiêu: bảo đảm quyền lực đặc biệt không trở thành quyền lực vĩnh viễn.

Theo các nhà phân tích, trong bối cảnh thế giới ngày càng bất ổn với chiến tranh, biến đổi khí hậu và dịch bệnh toàn cầu, thì bài học về “chiếc neo hiến định” vẫn giữ nguyên giá trị. Nó nhắc nhở rằng sức mạnh của nhà nước pháp quyền nằm ở khả năng tự giới hạn để bảo vệ chính mình.

Ngọc Minh