PPP là kênh đầu tư hiệu quả khi các bên cùng có trách nhiệm

Bà Vũ Quỳnh Lê, Phó cục trưởng Cục Quản lý đấu thầu (Bộ Kế hoạch và Đầu tư) kỳ vọng, việc quy định rõ yêu cầu, trách nhiệm, cơ chế chia sẻ rủi ro giữa Nhà nước và nhà đầu tư... trong các dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) sẽ thúc đẩy kênh đầu tư PPP trong lĩnh vực hạ tầng, trong đó có năng lượng.

Nhà máy Nhiệt điện BOT Mông Dương II (tại Quảng Ninh) được đầu tư theo hình thức BOT.

Thưa bà, Nghị quyết số 55-NQ/TW đang khuyến khích đầu tư vào năng lượng cùng với việc yêu cầu xóa bỏ mọi rào cản, tạo điều kiện thuận lợi. Có thể nói gì về Luật PPP vừa được Quốc hội ban hành trong thực hiện yêu cầu này?

Luật PPP quy định, một dự án PPP vừa thể hiện mục đích công, có thể có sự tham gia của nguồn lực công, vừa huy động cả phần nguồn lực, năng lực quản lý, năng lực kỹ thuật, năng lực kinh doanh của nhà đầu tư. Nguyên tắc chung khi thực hiện phương thức đầu tư này là bên Nhà nước phải đảm bảo mục đích công rõ ràng; bên nhà đầu tư cũng được đảm bảo hiệu quả đầu tư.

Nói một cách đơn giản nhất, luật chơi, nguyên tắc chơi cần được công khai để các bên cùng hiểu rõ khi bước vào việc, tránh tình trạng vừa làm, vừa đàm phán như hiện tại. Khi đó, nhà đầu tư, bên cấp vốn sẽ nhìn “đề bài”, tính toán các kịch bản để quyết định có tham gia không. Khi đã thực hiện đấu thầu, chọn được nhà đầu tư, thì các bên cùng thực hiện theo khuôn khổ đã định.

Tất nhiên, để làm tốt quy trình này, cả bên Nhà nước và nhà đầu tư đều phải thực hiện trách nhiệm, công việc bài bản hơn, nhất là khâu chuẩn bị dự án, tổ chức đấu thầu…

Luật PPP là văn bản cấp luật đầu tiên khẳng định đúng bản chất của mối quan hệ này, thưa bà?

Đúng vậy. Các quy định của pháp luật hiện hành mới đề cập quyền và nghĩa vụ của nhà đầu tư PPP. Còn đối với cơ quan có thẩm quyền, trách nhiệm chỉ được thiết kế riêng cho các dự án đầu tư công hoặc dự án 100% vốn tư nhân, không phù hợp với các dự án PPP. Các dự án PPP đang vận dụng quy định của cả hai hệ thống văn bản này.

Hệ quả là, có doanh nghiệp không tuân thủ đúng cam kết, nhưng cũng có trường hợp cơ quan quản lý nhà nước can thiệp quá sâu, can thiệp cả đơn giá, khối lượng...

Luật PPP quy định nguyên tắc rõ ràng, khi đã đấu thầu, nhà đầu tư được quyền chủ động thực hiện trong khuôn khổ các cam kết. Nhà nước có trách nhiệm xác định nguồn vốn đối ứng, đảm bảo cơ chế thực hiện các ưu đãi theo luật định. Vì việc thực hiện dự án có rủi ro, nên Nhà nước sẽ cùng nhà đầu tư, làm đối tác với nhà đầu tư để thực hiện dự án.

Không ít nhà đầu tư đang lo ngại khi không còn quy định về Cam kết bảo lãnh của Chính phủ cho dự án (GGU)?

Dù thuật ngữ GGU không có trong Luật PPP, nhưng nội hàm của GGU đã được quy định trong các điều khoản của Luật.

Ví dụ, cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu. Giả sử xảy ra trường hợp không được mua điện theo hợp đồng PPA, sẽ ảnh hưởng đến doanh thu của nhà đầu tư, tùy theo mức ảnh hưởng mà Nhà nước có hỗ trợ. Nhưng khi lợi nhuận của nhà đầu tư vượt một mức nào đó, theo Điều 82, Luật PPP là từ 125% trở lên, thì cơ chế là chia sẻ lợi nhuận với Nhà nước.

Cách tiếp cận chia sẻ rủi ro doanh thu trên theo hướng tiên tiến của thế giới, công bằng cho cả Nhà nước và nhà đầu tư trong các tình huống.

Cũng phải nói rõ, theo quy định hiện tại, với dự án điện, nội dung của GGU gồm một số nội dung như bảo lãnh nghĩa vụ mua điện của EVN, một số hợp đồng trước kia có đảm bảo nghĩa vụ cung cấp than của Tập đoàn Công nghiệp Than - Khoáng sản Việt Nam (TKV), bảo lãnh chuyển đổi ngoại hối... Nhà đầu tư nhìn vào GGU có thể yên tâm đầu tư, không cần tính toán nhiều. Nhưng giờ đây, cần đặt vấn đề thực hiện dự án, chia sẻ rủi ro một cách cân bằng hơn, không thể đợi Nhà nước lo hết.

Tại Luật PPP, các nội dung cần thiết như bảo đảm đầu tư, bảo đảm cân đối ngoại tệ với các dự án PPP cũng như các nguyên tắc, điều kiện sửa đổi, bổ sung, chấm dứt hợp đồng trước thời hạn đã được quy định rõ… Nội dung về thủ tục, quyền và nghĩa vụ của các bên khi chấm dứt, thanh lý hợp đồng cũng là điểm mới, theo tôi là cải cách, tạo điều kiện thuận lợi cho nhà đầu tư khi tính toán chiến lược đầu tư dài hạn.

Nhiều nhà đầu tư quan tâm, các quy định về quyết toán vốn đầu tư sau khi hoàn thành có điểm gì mới?

Về phần quyết toán, trên tinh thần kết quả đấu thầu thế nào, sẽ quyết toán trên thực tế như vậy. Nhà đầu tư có thể xây xong sớm, có thể tiết kiệm chi phí hơn so với đề xuất của mình, đó là thành quả mà nhà đầu tư có quyền hưởng. Thậm chí, nhà đầu tư có thể bỏ vốn ban đầu nhiều hơn so với tính toán tại báo cáo nghiên cứu khả thi, nhưng chứng minh được hiệu quả cuối cùng của dự án là tốt nhất (thể hiện ở chất lượng sản phẩm, dịch vụ đảm bảo và giá/phí hợp lý nhất), thì vẫn có thể được lựa chọn. Khi được lựa chọn thì nhà đầu tư có quyền triển khai dự án theo đúng phương án đầu tư của mình mà không bị áp đặt các yếu tố đầu vào.

PPP là phương thức quản lý theo đầu ra, Nhà nước không can thiệp vào tính toán của nhà đầu tư.

Đây là điểm mới của Luật PPP mà chúng tôi muốn nhấn mạnh, để các nhà đầu tư quan tâm lĩnh vực năng lượng nói riêng, hạ tầng nói chung chia sẻ và an tâm đầu tư.

Thực tế, việc thực hiện một số dự án điện theo hình thức BOT đang khó khăn?

Một trong những lý do gây chậm trễ là chuẩn bị dự án chưa kỹ lưỡng. Có thể xảy ra tình trạng giao dự án rất nhanh, nhưng khi thực hiện cụ thể các điều khoản, cam kết thì lại vướng, vì sẽ phải đàm phán từng cơ quan.

Luật PPP đã thay đổi thực trạng này với luật chơi minh bạch, công khai các điều khoản, quy định, để cả hai bên khi bắt đầu hợp tác đều thấy rõ yêu cầu, năng lực đáp ứng của các bên, từ đó quyết định có tham gia hay không.

Sẽ còn một số quy định, hướng dẫn cụ thể của Chính phủ ở các nghị định hướng dẫn thi hành Luật PPP. Việc này đang được thực hiện thế nào, thưa bà?

Các nghị định đang được dự thảo để kịp ban hành, có hiệu lực cùng thời điểm hiệu lực của Luật PPP vào ngày 1/1/2021. Bên cạnh các nghị định, chúng tôi rất muốn ban hành được các hợp đồng xác định rõ ràng, tường minh các điều kiện để nhà đầu tư nhìn thấy rõ trước khi quyết định tham gia đầu tư.

Việc tiếp tục có sự tham gia của các bên trong quá trình xây dựng, hoàn thiện các nghị định, thông tư hướng dẫn, đúng với nguyên tắc PPP là cần thiết.

Về phía Nhà nước, chúng tôi sẽ phối hợp các bộ, ngành liên quan để triển khai nhiệm vụ này.

Còn về phía nhà đầu tư, chúng tôi mong nhận được sự tham gia của các nhà phát triển dự án, giới nghiên cứu, tư vấn, ngân hàng, tổ chức tín dụng....

Nghĩa là cả khối công và khối tư cùng trao đổi để hiểu nhu cầu của nhau, thì mới đưa ra các điều khoản phù hợp?

Xây dựng hợp đồng mẫu chính là giai đoạn thảo luận, giữa phía cơ quan nhà nước và giới đầu tư. Nếu chúng ta cùng xây dựng, hợp đồng mẫu sẽ được cân nhắc trên yêu cầu của Nhà nước, nhà đầu tư, từ đó giảm được chi phí cho các giao dịch cụ thể.

Tôi cũng muốn nhắc tới cơ chế hội đồng thẩm định lần đầu tiên được đưa ra với các dự án PPP. Cơ chế này sẽ giải quyết được một trong những nút thắt lớn trong việc thực hiện dự án BOT một cách thống nhất, có sự phối hợp nhịp nhàng giữa các bộ, ngành. Mong rằng, những vướng mắc lâu nay của các dự án BOT trong ngành điện nói riêng và PPP nói chung sẽ được giải quyết.

Một số điểm mới quan trọng trong Luật PPP

Tập trung đầu tư 5 lĩnh vực thiết yếu: giao thông; lưới điện, nhà máy điện; thủy lợi, cung cấp nước sạch, thoát nước, xử lý nước thải, chất thải; y tế, giáo dục - đào tạo; hạ tầng công nghệ thông tin.

Thực hiện đầu tư PPP đối với dự án có thương mại điện tử từ 200 tỷ đồng, trừ dự án ở địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn, đặc biệt khó khăn hoặc trong lĩnh vực y tế, giáo dục - đào tạo (từ 100 tỷ đồng).

Phân loại dự án gắn với thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư (Quốc hội; Thủ tướng Chính phủ; bộ trưởng, người đứng đầu cơ quan trung ương và hội đồng nhân dân cấp tỉnh), thay vì theo pháp luật đầu tư công như hiện tại.

Luật PPP quy định 3 cấp hội đồng thẩm định (nhà nước, liên ngành và cơ sở) dự án PPP tương ứng 3 cấp quyết định chủ trương đầu tư dự án PPP để đảm bảo tính chặt chẽ, hiệu quả và khả thi trước khi dự án PPP đưa ra thị trường, thu hút đầu tư.

Quy định rõ vốn nhà nước trong dự án PPP và phương án quản lý từng hình thức hỗ trợ, tham gia vốn nhà nước. Hạn mức tham gia trong dự án PPP không quá 50% tổng mức đầu tư của dự án.

Tích hợp nội dung lựa chọn nhà đầu tư (trước đây trong Luật Đấu thầu), bảo đảm tính thống nhất, chỉnh thể và tính liên tục của quy trình thực hiện một dự án PPP.

Cơ chế chia sẻ tăng (doanh thu tăng trên 125%), giảm (doanh thu giảm dưới 75%) doanh thu để giảm thiểu rủi ro cho dự án PPP, đặc biệt là các rủi ro do những thay đổi từ phía Nhà nước.

Cho phép doanh nghiệp dự án PPP được phát hành trái phiếu doanh nghiệp để huy động vốn thực hiện dự án PPP.

Quy định cụ thể phạm vi, nội dung Kiểm toán Nhà nước thực hiện kiểm toán dự án PPP đối với việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công tham gia vào dự án PPP; ngân sách nhà nước dùng để chia sẻ phần giảm doanh thu; và giá trị tài sản khi được chuyển giao cho Nhà nước.