Quy hoạch đô thị hậu sáp nhập: Không thể phát triển theo tư duy địa giới hành chính

Địa giới có thể thay đổi, không gian phát triển đô thị phải liên tục - Ảnh minh họa

Tổ chức không gian đô thị theo mạng lưới liên kết

Việc sắp xếp đơn vị hành chính và triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp đang đặt ra yêu cầu đổi mới tư duy quy hoạch, tổ chức không gian và quản trị đô thị. Vì vậy, quy hoạch cần vượt khỏi phạm vi từng phường, xã, hướng tới tổ chức không gian theo chức năng, tăng cường liên kết giữa đô thị, nông thôn và hệ thống hạ tầng.

Theo ông Cao Sỹ Niêm, Phó Viện trưởng Viện Quy hoạch đô thị và nông thôn Quốc gia, việc sắp xếp đơn vị hành chính đặt ra yêu cầu duy trì tính liên tục trong quy hoạch, đồng thời bảo đảm sự liên kết giữa không gian đô thị, nông thôn và hệ thống hạ tầng.

Ông Niêm cho biết, đô thị hiện nay có thể chia thành hai dạng: đô thị trải rộng trên địa bàn nhiều phường, xã và đô thị có ranh giới trùng với ranh giới một đơn vị hành chính cấp xã. Trong đó, dạng đô thị trải rộng trên nhiều phường, xã phổ biến hơn, còn số đô thị có ranh giới trùng với một đơn vị hành chính cấp xã khá ít.

Trên thực tế, một đơn vị hành chính cấp xã có thể bao gồm cả khu vực đô thị, nông thôn và sản xuất. Ngược lại, hệ thống hạ tầng kỹ thuật và dịch vụ đô thị thường trải rộng trên địa bàn nhiều phường, xã.

Theo ông Niêm, thực trạng này đòi hỏi tăng cường điều phối ở quy mô liên phường, xã, nhất là trong quản lý hạ tầng kỹ thuật, cung ứng dịch vụ, sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường.

Cùng quan điểm, TS. Nguyễn Hoàng Minh, Trường Đại học Kiến trúc Hà Nội cho rằng, một đô thị có thể bao gồm nhiều phường, xã với chức năng khác nhau nhưng cùng nằm trong một cấu trúc thống nhất.

Từ cách tiếp cận này, nhóm nghiên cứu của TS. Nguyễn Hoàng Minh đề xuất phân chia chức năng đô thị thành ba bậc, thay vì bố trí công trình và dịch vụ chỉ dựa trên ranh giới hành chính. Theo đó, chức năng thiết yếu phục vụ nhu cầu hằng ngày cần được bảo đảm tại mỗi phường, xã, giúp người dân tiếp cận thuận tiện các dịch vụ cơ bản.

Bậc thứ hai gồm những chức năng có thể dùng chung giữa nhiều địa phương. TS. Minh lấy ví dụ hệ thống công trình giáo dục, có thể được bố trí căn cứ vào khoảng cách tiếp cận và phạm vi phục vụ người dân, thay vì chỉ tính theo địa giới hành chính.

Ở bậc thứ ba là những chức năng chuyên biệt cấp vùng, gắn với các động lực kinh tế - xã hội. Các chức năng này có thể được bố trí tại vị trí phù hợp với cấu trúc đô thị và khả năng kết nối hạ tầng, không nhất thiết phụ thuộc vào ranh giới từng phường, xã.

Cần cơ chế điều phối để đảm bảo tính liên tục phát triển

Ông Trần Ngọc Chính, Chủ tịch Hội Quy hoạch Phát triển đô thị Việt Nam nhận định, bối cảnh hiện nay đặt ra yêu cầu mới đối với công tác quy hoạch và phát triển đô thị Việt Nam, nhất là khi triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp, đẩy mạnh chuyển đổi số và đổi mới mô hình tăng trưởng.

Theo TS. KTS. Hồ Chí Quang, Vụ trưởng Vụ Quy hoạch - Kiến trúc, Bộ Xây dựng, cần chuyển từ quy hoạch theo địa giới hành chính sang cách tiếp cận dựa trên không gian chức năng và các mối quan hệ phát triển.

Ông Trần Ngọc Chính cho rằng, mô hình chính quyền địa phương hai cấp đòi hỏi cách tiếp cận mới trong tổ chức không gian phát triển, phân bổ nguồn lực và quản trị lãnh thổ. Mối quan hệ giữa cấp tỉnh và cấp xã, giữa đô thị trung tâm với các đơn vị hành chính cấp xã, cũng như giữa các trung tâm kinh tế với mạng lưới điểm dân cư cần được nghiên cứu, tổ chức phù hợp trên cơ sở liên kết không gian, kết nối hạ tầng và nhu cầu phát triển thực tế.

Theo ông Chính, các đơn vị hành chính cấp xã không nên chỉ được xem xét dưới góc độ quản lý hành chính, mà cần đặt trong mối quan hệ với trung tâm dịch vụ, đầu mối kinh tế, mạng lưới đô thị và khả năng cung ứng dịch vụ công. Cần chuyển từ tư duy quản lý chủ yếu theo địa giới hành chính sang tư duy tổ chức, quản trị theo không gian phát triển, mạng lưới kết nối và hiệu quả phục vụ người dân. Địa giới có thể thay đổi, nhưng tổ chức không gian phát triển phải bảo đảm tính liên tục, liên kết và hiệu quả.

Từ thực tiễn này, ông Cao Sỹ Niêm nhận diện ba vấn đề cốt lõi: sự chồng lấn giữa ranh giới hành chính và không gian phát triển; yêu cầu thay đổi phương thức điều phối khi không còn cấp huyện; cùng yêu cầu duy trì vai trò của các trung tâm đô thị hiện hữu.

Để giải quyết, ông Niêm đề xuất mô hình “2-3-1”, gồm hai cấp chính quyền, ba tầng không gian và một cơ chế điều phối. Trong đó, hai cấp chính quyền là tỉnh và xã; ba tầng không gian gồm cấp tỉnh, không gian chức năng và cấp xã. Cách tiếp cận này hướng tới điều phối các hoạt động vượt ra ngoài ranh giới từng đơn vị hành chính, bảo đảm liên kết giữa đô thị, nông thôn và hệ thống hạ tầng mà không đặt vấn đề hình thành thêm một cấp chính quyền.

Theo TS. KTS. Hồ Chí Quang, không gian đô thị được mở rộng nhưng chất lượng sống và hiệu quả sử dụng đất chưa cải thiện tương ứng. Vì vậy, đổi mới quy hoạch cần đi cùng thay đổi phương thức quản lý và tổ chức thực hiện.

Ông Quang cho rằng, cần gắn quy hoạch với chương trình phát triển đô thị, kế hoạch đầu tư công, sử dụng đất và huy động nguồn lực xã hội. Mỗi định hướng phải xác định rõ động lực, nguồn lực, trách nhiệm và lộ trình triển khai. Công tác quản trị đô thị cũng cần chuyển sang đánh giá theo mục tiêu, phạm vi và kết quả thực hiện, đi cùng tăng cường trách nhiệm giải trình của các cơ quan, địa phương.

Về hành lang pháp lý, Luật số 144/2025/QH15 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn đã quy định trách nhiệm lập, phê duyệt các quy hoạch liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành chính cấp xã trở lên thuộc UBND cấp tỉnh.

Bên cạnh đó, Nghị quyết số 111/2025/UBTVQH15 về phân loại đô thị quy định việc đánh giá đối với đô thị có phạm vi ranh giới nhiều hơn một đơn vị hành chính cấp xã. Theo TS. KTS. Hồ Chí Quang, bên cạnh quy định về thẩm quyền lập, phê duyệt quy hoạch và phân loại đô thị, vấn đề cần tiếp tục làm rõ là cách thức phối hợp, tổ chức thực hiện và chia sẻ nguồn lực giữa các phường, xã thuộc cùng một đô thị.

Khi quy hoạch được tổ chức theo không gian chức năng, gắn với mạng lưới hạ tầng và nhu cầu thực tế của người dân, việc thay đổi địa giới hành chính sẽ không làm đứt gãy cấu trúc đô thị.