Sửa đổi Luật Đất đai - Cơ hội để quản trị hiệu quả các nguồn lực phát triển

Tầm quan trọng của quy hoạch sử dụng đất

Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế quốc gia mang tính chiến lược chỉ đạo sự phát triển KT - XH và phân bố nguồn lực theo không gian (lãnh thổ) dựa trên QHSDĐ. QHSDĐ là sản phẩm rất quan trọng của Nhà nước và là công cụ hiệu quả xây dựng kế hoạch liên kết các nguồn lực nhằm phát triển đất nước bền vững. Các nguồn lực, đặc biệt là nguồn lực tài nguyên (đất đai…) được quy hoạch và có kế hoạch triển khai tốt, đến lượt nó sẽ gây dựng niềm tin cho các nhà đầu tư và đồng thuận xã hội, tác động đến các nguồn lực khác như sản phẩm, con người, xã hội, và đặc biệt là tài chính tạo sự cộng hưởng phát triển tích cực cho tổng thể nền kinh tế.

Trên thế giới, cách đây hơn 30 năm, Chương trình nghị sự 21 (Agenda 21), được hơn 170 quốc gia phê chuẩn tại Hội nghị thượng đỉnh Trái đất ở Rio de Janeiro nêu rõ rằng, QHSDĐ đóng một vai trò rất quan trọng trong quản lý tài nguyên thiên nhiên. Trong trường hợp tranh chấp quyền lợi trong sử dụng đất đai, nó cho phép giải quyết các mâu thuẫn phát sinh và dung hòa các lợi ích để đạt được các thỏa thuận bảo đảm sự bền vững của xã hội.

Thực tế quá trình phát triển xã hội loài người, sự hình thành và phát triển của mọi nền văn minh vật chất - văn minh tinh thần, các thành tựu kỹ thuật vật chất - văn hóa khoa học đều được xây dựng trên nền tảng cơ bản - sử dụng đất. Chính vì vậy, những mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội bền vững không thể tách rời QHSDĐ và ngược lại, QHSDĐ không thể tách rời các chiến lược, kế hoạch phát triển KT - XH của đất nước và từng địa phương.

Ở Việt Nam, đất đai là một loại tài sản đặc biệt, thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật Đất đai vì vậy QHSDĐ là một trong những nội dung quan trọng của Luật Đất đai, liên quan đến việc phân bổ đất cho các mục đích sử dụng khác nhau một cách tổng thể theo cách cân bằng các giá trị kinh tế, xã hội và môi trường. QHSDĐ là căn cứ giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất và có vai trò quan trọng trong điều tiết thị trường bất động sản. QHSDĐ được lập ở cấp quốc gia, cấp tỉnh và cấp huyện, đáp ứng yêu cầu thực hiện Chiến lược phát triển KT - XH nhanh, bền vững cũng như bảo đảm quốc phòng, an ninh và bảo vệ môi trường, thích ứng với biến đổi khí hậu.

Những năm qua công tác quản lý đất đai có những tiến bộ đáng kể, trong đó QHSDĐ là một công cụ quan trọng, góp phần sử dụng đất đai tiết kiệm, hiệu quả và đảm bảo phát triển các nguồn lực bền vững. QHSDĐ tốt có tác động tích cực đến sự phát triển trật tự lãnh thổ quốc gia và phân vùng sinh thái kinh tế như là một công cụ hỗ trợ cho việc bảo tồn và sử dụng bền vững tài nguyên thiên nhiên và đa dạng sinh học. Quy hoạch lãnh thổ được thúc đẩy làm cơ sở cho các kế hoạch phát triển đồng bộ, đảm bảo ổn định biên giới cũng như quản lý các lưu vực sông, các vùng biển và ven biển.

Tuy nhiên, trong một thế giới biến động không ngừng và sự phát triển mạnh mẽ của công nghệ, việc xây dựng QHSDĐ trên thế giới nói chung và ở Việt Nam nói riêng cũng có nhiều bất cập dẫn đến chi phí cao (bao gồm cả chi phí cơ hội và chi phí thời gian) làm lãng phí các nguồn lực do sự kết nối không đồng bộ, đầu tư không hiệu quả và thiếu sự đón đầu của công nghệ…

Có thể điểm qua 4 hạn chế chủ yếu của công tác QHSDĐ:

Một là, Lý thuyết xây dựng QHSDĐ phần lớn được định hình bởi các nghiên cứu cũ dựa trên nhiều khái niệm cơ bản liên quan đến QHSDĐ truyền thống cổ điển phương Tây bất chấp cảnh quan đô thị, khoa học công nghệ cũng như cuộc sống đa văn hóa của người dân thay đổi nhanh chóng, đặc biệt là ở phương Đông với mật độ dân số cao. Ngoài ra, chính sách sử dụng đất kém đã làm hạn chế nguồn cung và đẩy giá trị bất động sản ở các thành phố lớn cao một cách giả tạo, gây phát sinh một chi phí đắt đỏ cho nền kinh tế.

Hai là, Chất lượng QHSDĐ và một số quy hoạch ngành, lĩnh vực chưa cao, chưa mang tính chiến lược lâu dài. Triển khai thực hiện, tính liên thông, liên kết vùng trong quy hoạch sử dụng đất chưa nhuần nhuyễn, dự báo nhu cầu sử dụng đất một số lĩnh vực chưa sát. Sự phối hợp cũng như trách nhiệm giữa các cấp, các ngành trong việc lập, điều chỉnh QHSDĐ còn hạn chế dẫn đến thiếu quy hoạch, quy hoạch treo làm bất ổn đời sống người dân, thúc đẩy lợi ích nhóm và đầu cơ để mua hoặc bán khống đất đai với mục đích thu lợi nhuận dựa trên thay đổi nhu cầu của người khác hoặc do thay đổi nguồn cung. Tất cả điều đó gây cản trở cho sản xuất kinh doanh để phát triển sản phẩm, thậm chí còn tạo ra những mâu thuẫn xã hội (hàng năm, khiếu nại hành chính liên quan đến đất đai luôn chiếm khoảng 70%) và làm suy giảm niềm tin của nhân dân vào sự lãnh đạo của Nhà nước và nguồn vốn xã hội.

Ba là, QHSDĐ và các quy hoạch khác (quy hoạch xây dựng xã nông thôn mới và các quy hoạch ngành, lĩnh vực khác có sử dụng đất…) còn mâu thuẫn, chưa thống nhất nên rất khó khăn trong việc triển khai thực hiện. Đặc biệt, việc quản lý, thực hiện quy hoạch chưa nghiêm túc, kịp thời, chế tài xử lý khi vi phạm quy định về xây dựng, điều chỉnh quy hoạch chưa đủ rõ, đủ răn đe sai phạm. Theo quy định hiện nay, chuyển mục đích sử dụng đất thông qua hai hình thức là đấu giá, đấu thầu và tự thỏa thuận giữa người mua - bán để chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Trong quy định đất đai hiện nay vẫn chưa xử lý tốt việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất gây thất thoát lớn do chênh lệch địa tô nhất là khi cổ phần hóa DNNN và đô thị hóa. Điều này đòi hỏi cần quản lý mục đích sử dụng đất chặt chẽ vì một quyết định hành chính có thể gây thất thoát hàng trăm, nghìn tỷ đồng làm lãng phí nguồn lực tài nguyên. Nhiều sai phạm cũng phát sinh từ đây và gây ra tệ nạn tham nhũng, làm hủy hoại đạo đức con người và tạo sự chênh lệch giàu nghèo…

Bốn là, Quan hệ giữa lĩnh vực đất đai, bất động sản - lĩnh vực tài chính có tính chất rất chặt chẽ và hữu cơ. Hơn nữa, thông qua QHSDĐ giá trị đất đai sẽ được nâng lên và tác động mạnh mẽ vào thị trường tài chính. Mặc dù vậy, các chính sách liên quan quản lý mối quan hệ tài chính và đất đai vẫn còn nhiều hạn chế. Ngân hàng Nhà nước cho biết dư nợ tín dụng bất động sản của toàn ngành đến cuối năm 2022 đạt khoảng 2,58 triệu tỷ đồng, tăng khoảng 24,27% so với cuối năm 2021, là một trong những lĩnh vực tăng trưởng cao nhất và chiếm tỷ trọng lớn 21,2% tổng dư nợ đối với nền kinh tế (cao nhất trong 5 năm qua).

Các nguyên tắc chính trong quy hoạch sử dụng đất

Đại hội XIII của Đảng đã xác định hoàn thiện thể chế là một trong ba khâu đột phá chiến lược, trong đó có việc sửa đổi Luật Đất đai mà QHSDĐ là một trong những nội dung trọng tâm. Để thực hiện tốt việc QHSDĐ nhằm tạo những nền tảng kết nối và phát triển các nguồn lực phát triển KT - XH, xin đề xuất 5 nguyên tắc chính sau:

Một là, QHSDĐ không phải là một thủ tục chuẩn hóa được áp dụng thống nhất trên toàn thế giới. Nội dung của nó dựa trên phân tích tình hình thực tế đất nước và phải đảm bảo rằng QHSDĐ được đưa ra từ trên xuống theo cơ sở lý thuyết cơ bản với sự cập nhật những kiến thức mới về khoa học công nghệ và văn hóa xã hội hiện đại phù hợp với thực tiễn phát triển đất nước. Điều này có nghĩa là lợi ích của tăng trưởng đất nước phải được đặt lên hàng đầu đảm bảo tầm nhìn đại cục và nhất quán. Tuy nhiên, điều kiện tiên quyết để lập kế hoạch sử dụng đất thực tế khi triển khai QHSDĐ, là phân tích chi tiết các nhóm lợi ích khác nhau. Mục đích là để tìm ra những lợi ích khác nhau của các bên tham gia nhằm tạo cơ sở cho quá trình đàm phán, đưa ra quyết định vì cốt lõi của quy hoạch sử dụng đất là sự cân bằng chung giữa các mục đích sử dụng đất của tất cả các bên liên quan và tránh mâu thuẫn để đạt được sự đồng thuận cao nhất - lý tưởng nhất là kết nối và phát triển các nguồn lực một cách tối ưu.

Hai là, Luật Đất đai trong đó có QHSDĐ là công cụ để quản trị hiệu quả nhất đối với nguồn lực tài nguyên. Hiện nay, an ninh lương thực và vị trí địa chính trị của đất nước ở Biển Đông đang là thành phần quan trọng trong những nguồn lực bền vững nhất của quốc gia. Trong bối cảnh biến đổi khí hậu phức tạp và sự xung đột của các thế lực cạnh tranh trong khu vực, việc quy hoạch trung tâm lương thực ĐBSCL và vùng Biển Đông Việt Nam để phát triển bền vững sẽ phải là trọng tâm của QHSDĐ nhằm đảm bảo an ninh lương thực và cả quốc phòng. Trong Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) cần bổ sung nội dung đất đô thị, đất xây dựng đô thị, đất lấn biển… bao gồm cả quy hoạch và phát triển không gian trên và ngầm mặt đất để phát triển đồng bộ cơ sở hạ tầng kỹ thuật cho nền kinh tế quốc gia.

Ba là, QHSDĐ phải là nền tảng cho sự công bằng và tạo niềm tin xã hội trong việc an cư lạc nghiệp. Nhiệm vụ cốt lõi của QHSDĐ bao gồm khởi xướng một quá trình giao tiếp và hợp tác minh bạch "cho phép tất cả những người tham gia hình thành lợi ích và mục tiêu của họ trong cuộc đối thoại". Nguồn vốn xã hội to lớn được tạo ra trong quá trình xây dựng và thực hiện thể chế này sẽ thúc đẩy kinh tế xã hội, xây dựng vững chắc nền tảng đạo đức, pháp luật xã hội và đem lại hạnh phúc cho người dân tạo động lực mạnh mẽ cho nguồn lực con người Việt Nam để phát triển, đổi mới và sáng tạo.

Bốn là, Chính phủ nên sử dụng QHSDĐ làm đòn bẩy để phát triển các nguồn lực xã hội đặc biệt là thúc đẩy các chính sách tiền tệ và tài khóa như đánh thuế thích hợp đối với giá trị của đất đai. Trong khi thuế cao đánh vào tài sản có thể không khuyến khích đầu tư, thì thuế đất cao lại tạo ra động cơ để phát triển các khu đất chưa sử dụng. Thuế giá trị đất đai cũng có thể giúp tiếp cận đất đai tốt hơn cho những nhà đầu tư cũng như phát triển cơ sở hạ tầng mới làm tăng giá trị của đất đai gần đó, tự động chuyển thành doanh thu - làm cân bằng thu chi ngân sách. QHSDĐ kết hợp với xây dựng chỉ số giá bất động sản là hết sức cần thiết vì giá bất động sản được sử dụng như một trong những chỉ tiêu ổn định hệ thống tài chính và chúng đóng một vai trò quan trọng trong việc đưa ra các quyết định chính sách.

Năm là, QHSDĐ là một quá trình xây dựng tiêu chuẩn tiến bộ liên tục với những phản ứng linh hoạt và cởi mở dựa trên những phát hiện mới và điều kiện thay đổi. QHSDĐ không chỉ là việc chuẩn bị một tài liệu quy hoạch, nó là một quá trình lặp đi lặp lại từ khâu xây dựng, phê duyệt, thực hiện đến việc giám sát, kiểm tra... đó vừa là nguyên tắc vừa là phương pháp. Những tầm nhìn phát triển và phát hiện mới phải được quan sát cụ thể và đưa vào quá trình lập quy hoạch kịp thời. Nó có thể dẫn đến việc xem xét lại quyết định và lặp lại các bước đã thực hiện. Quá trình đó đòi hỏi sự linh hoạt nhưng phải luôn có sự ổn định và nhất quán trong quy hoạch.

Năm 2023, đúng dịp một thập kỷ thực hiện sáng kiến thúc đẩy hạnh phúc quốc gia, Liên Hợp Quốc đã công bố chỉ số hạnh phúc của Việt Nam tăng 12 bậc. Trong bối cảnh vị thế của Việt Nam không ngừng phát triển trên trường quốc tế như khẳng định của Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng, Luật Đất đai sửa đổi với QHSDĐ mang tính định hướng trọng tâm phát triển các nguồn lực KT - XH sẽ là cơ hội tốt để chúng ta đột phá, trở thành một nước công nghiệp hiện đại vào giữa thế kỷ XXI.