Thị trường điện: Việt Nam có thể học gì từ nước Anh? (Kỳ 1)

Có thể thấy, trong giai đoạn đầu hình thành thị trường điện ở Anh nêu trên đã ảnh hưởng đáng kể đến khả năng đầu tư của Chính phủ cho các lĩnh vực phúc lợi xã hội và đặc biệt là an ninh quốc phòng khác (trong khi tiền thuế thu được có hạn), do đó, Chính phủ Anh đã tư nhân hóa hầu như hoàn toàn khâu phát điện với hy vọng sẽ huy động vốn của tư nhân vào phát triển ngành điện. Thực tế là hy vọng của Chính phủ đã được đền đáp. Đồng thời chính phủ Anh đã thay đổi cơ bản các “luật chơi” bằng cách sửa đổi lại Luật Điện và công bố Sách Trắng về phát triển ngành điện theo cơ chế thị trường.

Các diễn biến cụ thể như sau:

I. TỪ QUỐC HỮU HÓA ĐẾN “SÁCH TRẮNG” TRONG PHÁT TRIỂN NGÀNH ĐIỆN

Bộ Điện được thành lập từ năm 1926 ở Anh. Năm 1947 ngành điện của Anh được quốc hữu hóa và chuyển hoàn toàn thành sở hữu và nằm dưới sự quản lý của nhà nước. Khi đó, cơ quan điều phối chuyên trách của nhà nước được thành lập có tên gọi Cục Điện lực Trung ương (Central Electricity Generating Board - CEGB).

Thành phần của CEGB, gồm phần lớn các công ty phát điện (với tổng công suất 60 GW), lưới điện truyền tải quốc gia và hai công ty tích hợp theo chiều dọc ở Scotland và ở Bắc Ireland. Chức năng của CEGB bao gồm kiểm soát việc sản xuất, truyền tải, điều phối và tiêu thụ điện năng. CEGB đã bán điện cho 12 sở điện lực khu vực theo giá bán buôn do nhà nước phê duyệt. Theo mạng điện phân phối của mình, các sở điện lực cung cấp điện cho các hộ tiêu thụ điện cũng theo giá do nhà nước phê duyệt.

Khi Luật Điện được thông qua vào năm 1957, mức độ độc quyền của nhà nước đã được mở rộng đáng kể. Theo Luật Điện, vai trò điều phối của nhà nước do Hội đồng Năng lượng thực hiện. Hội đồng Năng lượng có 21 thành viên, gồm 3 đại diện của CEGB, 12 đại diện của các sở và 6 thành viên độc lập do Bộ trưởng Nhiên liệu và Năng lượng chỉ định.

Chính phủ Anh đã cố gắng cải cách ngành năng lượng trong thập niên 60 và 70 của thế kỷ XX, nhưng không mang lại hiệu quả như mong muốn. Cụ thể là dân chúng không ủng hộ cải cách và chính sách thường thay đổi. Sau khi lên nắm quyền ở Anh năm 1979, Chính phủ bảo thủ do Margaret Thatcher đứng đầu đã thực hiện chủ trương giảm ảnh hưởng của Chính phủ trong nhiều lĩnh vực của nền kinh tế.

Khi CEGB trình lên một chương trình đầu tư khổng lồ của Chính phủ vào việc xây dựng các nhà máy điện hạt nhân (để thay cho các nhà máy nhiệt điện than), Chính phủ Anh đã quyết định cải tổ ngành công nghiệp năng lượng, với lý do cho rằng: Thị trường điện không có sự can thiệp của Chính phủ sẽ giải quyết thành công hơn vấn đề thu hút đầu tư cho các dự án điện nguyên tử, cũng như đảm bảo hiệu quả lớn hơn của ngành điện nói chung.

Một mũi tên trên đã trúng 4 “con thỏ”: Thay thế nhiệt điện than, có vốn đầu tư cho điện nguyên tử, nâng cao hiệu quả của ngành điện, và “cho ý kiến” về tờ trình đùn đẩy trách nhiệm của Cục Điện lực Trung ương.

Một trong những bước đi đầu tiên trong cải tổ ngành điện của Chính phủ Anh là dự thảo ngay một Luật Điện mới. Luật Điện mới có hiệu lực từ năm 1983, đã loại bỏ tất cả các rào cản để các công ty phát điện tư nhân tham gia vào thị trường phát điện, đồng thời cho phép các nhà sản xuất điện độc lập được tự do sử dụng hệ thống lưới truyền tải điện quốc gia (điều này trước đó đã bị cấm).

Tháng 2/1988, một kế hoạch của Chính phủ về tư nhân hóa ngành điện đã được công bố ở Anh. Kế hoạch này được gọi là “Sách Trắng về tư nhân hóa ngành điện” (White Paper Privatising Electricity). Trong “Sánh Trắng” này, các mục tiêu của chính sách quốc gia trong lĩnh vực điện năng đã được khẳng định, gồm:

1/ Phân chia các công trình điện thành các công ty riêng theo dạng hoạt động.

2/ Xó bỏ mô hình tích hợp theo chiều dọc.

3/ Tự do hóa việc phát điện.

4/ Cải cách cấu trúc của việc phân phối và bán lẻ điện.

5/ Tự do hóa từng bước việc cung cấp bán lẻ điện.

Nội dung cải cách được công bố trong Sách Trắng gồm:

1/ Tư nhân hóa các doanh nghiệp trong ngành.

2/ Tách bạch hoạt động sản xuất điện khỏi hoạt động truyền tải và phân phối.

3/ Tạo ra sự cạnh tranh giữa các nhà sản xuất điện.

4/ Hình thành một lưới truyền tải điện quốc gia và các lưới phân phối theo vùng lãnh thổ; và,

5/ Hình thành việc điều độ thị trường độc lập.

Dự thảo mới được thông qua năm 1989 của Luật Điện (Electricity Act) đã ấn định việc bắt đầu cải tổ sự độc quyền nhà nước trong lĩnh vực năng lượng. Luật Điện mới được sửa đổi có hiệu lực từ 3/1990 củng cố các thủ tục và các qui trình chuyển đổi các doanh nghiệp của ngành điện trong quá trình cải tổ ngành điện.

Điều đáng lưu ý: Mô hình thị trường điện của Anh ngay từ ban đầu đã tách khâu truyền tải và điều độ (là những khâu độc quyền của nhà nước) ra khỏi các khâu sản xuất và phân phối (được xem như các khâu có tính cạnh tranh).

Theo đó, Cục Điện lực Trung ương được chia thành bốn công ty: National Power, Powergen, Nucle Electric, trở thành các công ty sản xuất điện độc lập thuộc sở hữu tư nhân, còn công ty lưới điện quốc gia ban đầu vẫn thuộc sở hữu nhà nước.

Luật Điện lực năm 1989 đã quy định rõ 2 việc:

Thứ nhất: Các công ty sản xuất điện phải tư nhân hóa.

Thứ hai: Các công ty tư nhân này có nghĩa vụ phải bán điện thông qua việc đấu giá tập trung. Cuộc đấu giá tập trung sẽ quyết định giá cả và sản lượng cung cấp điện từ những người bán riêng lẻ cho ngày hôm sau (thị trường “ngày tới”, hay thị trường “power pool bán buôn”). Sơ đồ tổ chức thị trường tương tự cũng đã qui định, các công ty phân phối điện địa phương có chức năng mua điện trên thị trường và bán điện đến người tiêu dùng cuối cùng.

1. Cải tổ lĩnh vực phát điện

Sản xuất điện được công nhận là một lĩnh vực cần được bãi bỏ tối đa các qui định, và việc cạnh tranh giữa các nhà sản xuất phải được phát triển thành công nhất.

Nhưng hạn chế duy nhất là, hai công ty “National Power” và “Powergen” phải bán điện trên thị trường bán buôn quốc gia. Đối với các công ty phát điện còn lại, việc bán này không bắt buộc, họ có thể bán điện theo hợp đồng song phương với các công ty phân phối điện theo giá thỏa thuận. Việc qui định giá đặc biệt đã không được đưa ra. Trên thị trường, chỉ có các cơ chế thị trường có ảnh hưởng đến hình thành giá. Văn phòng Điều tiết Điện lực (Office of Electricity Regulation) không có quyền định giá cho thị trường năng lượng. Tuy nhiên, văn phòng này có thể gây áp lực đối với 2 công ty phát điện “National Power” và “Powergen” vì có thẩm quyền thông báo cho Ủy ban về Độc quyền và Sáp nhập (Monopoly and Mergers Commission) về các hành vi độc quyền trên thị trường. Trên thực tế Văn phòng Điều tiết Điện lực đã nhiều lần can thiệp vào mối quan hệ mua - bán điện trong quá trình hình thành thị trường điện, vì phát hiện ra sự độc quyền của hai công ty “National Power” và “Powergen”.

Vào tháng 12/1993, giá điện tăng vọt đã buộc Cơ quan Điều tiết Điện lực phải thực hiện các biện pháp giảm sự tập trung độc quyền trên thị trường bán buôn điện. Chính phủ đã yêu cầu National Power và Powergen phải bán 6.000 MW công suất phát điện của họ (tương đương với 15% tổng công suất phát điện của cả hai công ty và chiếm 9% tổng công suất phát điện của Vương quốc Anh).

Tháng 2/1994, Văn phòng Điều tiết cũng đã đề xuất áp dụng “giá điện trần” đang được hình thành trên thị trường điện. Các giá này có hiệu lực từ năm 1994 đến năm 1996.

Bước đi tương tự cũng đã được đưa ra khi cả hai “ông lớn” National Power và Powergen này đã tỏ ra “bất kham”. Vào cuối năm 1995, Chính phủ Anh đã buộc phải can thiệp vào hoạt động của thị trường điện và đưa ra các văn bản qui phạm pháp luật nhằm cản trở quá trình tích hợp theo chiều dọc của các công ty điện. Việc tích hợp tích cực như vậy đã diễn ra trong quá trình sáp nhập và thâu tóm các công ty phát điện và các công ty truyền tải của Anh.

Ví dụ, hai đại gia “National Power” và “Powergen” đã có ý định thâu tóm hai công ty điện lực vùng.

Vì vậy, tỷ trọng (về công suất) của các đại gia lũng đoạn thị trường “National Power, “Powergen” và “Nuclear Electric” đã giảm từ 90% (vào năm 1990 - khi bắt đầu cải cách) xuống còn 49% (vào năm 2000).

2. Cải tổ lĩnh vực truyền tải và điều độ

Mô hình cải cách ngành điện của Anh đã xem xét hợp nhất các chức năng của điều độ và của truyền tải điện trên các mạng đường trục (trunk networks). Trong quá trình cải cách ngành điện của Anh và xứ Wales, hệ thống điều độ trung tâm hiện có đã được giữ nguyên. Tất cả các đường dây tải điện cao thế của Anh và xứ Wales được chuyển thành sở hữu của Công ty Lưới điện Quốc gia - National Grid Company khi đó mới được thành lập vào 3/1990. Công ty này được giao chức năng truyền tải điện theo các mạng lưới đường trục - được chấp nhận “độc quyền tự nhiên”.

Ngoài ra, công ty này đã thực hiện các phần việc như: quản lý điều độ - vận hành, xây dựng chiến lược phát triển các đường dây cao thế ở khía cạnh thương mại và công nghệ, và đã góp phần thúc đẩy quá trình phát triển thị trường thiết bị, công nghệ điện. Sở hữu của Công ty Lưới điện Quốc gia khi đó gồm 7.000 km đường dây tải điện trên không, 650 km đường cáp, hơn 300 trạm biến áp của Anh, xứ Wales, cũng như lưới điện liên kết giữa Anh với Scotland và Pháp.

Khi bắt đầu tư nhân hóa, để ngăn chặn sự cản trở trong cạnh tranh, Văn phòng Điều tiết điện đã bắp buộc các các công ty lưới điện khu vực phải mua cổ phần của Công ty Lưới điện Quốc gia. Nhờ đó, Công ty Lưới điện Quốc gia đã trở thành công ty cổ phần, còn các công ty lưới điện khu vực cũng không mua được cổ phần lớn trong đó.

Luật Điện của Anh qui định: Các công ty điện và các thành viên trên thị trường điện không được phép có hơn 1% cổ phần trong Công ty Lưới điện Quốc gia.

3. Cải tổ lĩnh vực phân phối điện

Sau khi tái cấu trúc ngành điện năm 1990, chức năng phân phối điện ở Anh và xứ Wales đã được chia cho 12 công ty điện lực địa phương. Theo kế hoạch cải tổ ngành điện của Chính phủ, hoạt động phân phối điện năng cần nằm dưới sự giám sát và điều độ của nhà nước, còn hoạt động bán điện phải dần dần được đưa ra khỏi sự giám sát của nhà nước. Sau tái cấu trúc, các công ty phân phối được phép sở hữu công suất phát điện, nhưng với những hạn chế nhất định.

Cụ thể, sản lượng điện của các công ty phân phối sản xuất ra không được vượt quá 15% tổng sản lượng điện mà nó bán ra. Mục tiêu chủ yếu của sự khống chế này là để thúc đẩy sự cạnh tranh trong lĩnh vực phát điện.

4. Cải tổ trong lĩnh vực tiêu thụ điện

Trong mô hình cải tổ thị trường điện, lĩnh vực tiêu thụ điện và lĩnh vực sản xuất điện được coi là hai lĩnh vực có tiềm năng cạnh tranh cao. Việc mở cửa thị trường điện được thực hiện từng bước.

Từ những ngày đầu hình thành thị trường “một người mua” (tức là từ 1/4/1990), các hộ tiêu dùng điện lớn với công suất kết nối lớn hơn >1 MW đã được phép tham gia vào thị trường (mua điện trực tiếp). Ban đầu, trong nhóm này chỉ có các công ty công nghiệp tương đối lớn mới được tham gia thị trường. Sau đó 4 năm, kể từ 4/1994, các hộ tiêu dùng điện có công suất kết nối hơn >100 kW cũng được tham gia thị trường điện - tức là mức khống chế đã giảm đi 10 lần và những hộ tiêu dùng điện tương đối nhỏ trong công nghiệp và thương mại cũng đã được phép tham gia thị trường.

Đến tháng 9/1998 thì cả những hộ tiêu dùng có công suất kết nối nhỏ hơn

Kỳ tới: Hoàn thiện thị trường điện, áp dụng “trình tự kinh doanh điện năng mới”, xác lập lại vị thế và chức năng của các cơ quan quản lý

TS. NGUYỄN THÀNH SƠN - TẠP CHÍ NĂNG LƯỢNG VIỆT NAM