Triển vọng phương Tây gỡ bỏ trừng phạt Nga

Tổng thống Ukraine Volodymyr Zelensky (phải) chủ trì một cuộc họp nội các ngày 2/4/2022. Ảnh: AFP/TTXVN

Trang mạng của Hội đồng Đối ngoại Nga về các vấn đề quốc tế (RIAC) số ra mới đây có bài viết nhận định các hoạt động ngoại giao của Nga và Ukraine liên quan đến việc ký kết Hiệp ước hòa bình đã đặt ra câu hỏi về khả năng phương Tây gỡ bỏ các lệnh trừng phạt đối với Nga.

Các quan chức Mỹ đã nói rằng Washington sẽ gỡ bỏ các biện pháp đã áp dụng trước đó trong trường hợp Nga ngừng hoạt động quân sự của mình. Mỹ đang cố gắng sử dụng các lệnh trừng phạt như một động cơ để thúc đẩy Nga tham gia vào các cuộc đàm phán.

Logic ở đây rất đơn giản. Xung đột tiếp diễn tức là các biện pháp trừng phạt leo thang, xung đột kết thúc sẽ giúp hủy bỏ hoặc giảm thiểu các biện pháp trừng phạt. Tuy nhiên, mô hình đơn giản và logic này có thể không hoạt động trên thực tiễn.

Rất có thể Nga không tin vào việc gỡ bỏ các lệnh trừng phạt hoặc nghi ngờ rằng họ có thể phải đáp ứng một loạt yêu cầu chính trị mới. Kinh nghiệm lịch sử gần đây đang cho thấy lo ngại này là có cơ sở.

Liệu trong trường hợp lần này, phương Tây và Nga có thể đưa các biện pháp trừng phạt vào chương trình đàm phán không? Điều này là có thể xảy ra, nhưng đòi hòi các cuộc thảo luận về chi tiết cụ thể của việc giảm leo thang trừng phạt, chứ không phải những lời hứa hoặc yêu cầu trừu tượng. Việc gỡ bỏ các biện pháp trừng phạt có thể diễn ra tuần tự hoặc đồng thời.

* Toàn cảnh các biện pháp trừng phạt Nga

Trong số những lĩnh vực chính của các biện pháp trừng phạt chống lại Nga, có thể chia ra như sau:

Đầu tiên là các biện pháp trừng phạt Ngân hàng trung ương Nga (BoR), Bộ Tài chính và Quỹ Phúc lợi xã hội. Trong số đó là việc đóng băng các nguồn dự trữ của Nga ở Liên minh châu Âu (EU) và lời đe dọa chuyển một phần số tài sản này cho Ukraine để phục hồi các Lực lượng vũ trang và cơ sở hạ tầng.

Ở đây cũng cần lưu ý việc đóng băng và nguy cơ tịch thu tài sản nhà nước Nga, tài sản của các cá nhân và tổ chức bị phong tỏa, từ tài khoản ngân hàng, bất động sản, đến du thuyền và câu lạc bộ bóng đá. Trên thực tế, đây là quá trình chuyển từ đóng băng sang thu giữ cưỡng bức. Với mức độ tham gia lớn của Nga trong kinh tế thế giới, một quá trình như vậy có thể biến thành một cuộc trưng thu tài sản nhà nước và tư nhân chưa từng có của Nga và công dân nước này ở nước ngoài.

Thứ hai, các biện pháp trừng phạt tài chính đối với các ngân hàng, cơ sở hạ tầng, năng lượng và các công ty khác của Nga. Các hạn chế nổi bật ở đây là cấm giao dịch và phong tỏa tài sản liên quan đến một số ngân hàng và tổ chức, cấm thanh toán bằng đồng USD và hạn chế cho vay. Trong số các biện pháp trừng phạt tài chính có lệnh cấm truyền tải tin nhắn chuyển tiền cho một số tổ chức tài chính Nga.

Thứ ba là các biện pháp trừng phạt ngăn chặn đối với các doanh nhân lớn của Nga. Tương tự như đối với các nhân vật chính trị-các chính trị gia cấp cao, các thành viên trong gia đình họ.

Thứ tư là đóng cửa không phận, từ chối các hợp đồng cho thuê và bảo dưỡng tàu bay dân dụng. Trong lĩnh vực này, một số quốc gia còn đóng cửa cảng biển đối với các tàu của Nga.

Thứ năm là các lệnh cấm nhập khẩu nhiên liệu hóa thạch, sản phẩm sắt thép, thủy sản và các hàng hóa khác của Nga đã được áp dụng hoặc chỉ đang được lên kế hoạch.

Thứ sáu, cấm đầu tư vào năng lượng Nga và các lĩnh vực khác của nền kinh tế.

Thứ bảy là hạn chế xuất khẩu sang Nga nhiều loại hàng hóa bao gồm thiết bị lọc dầu, laser, thiết bị định vị, một số loại ô tô, máy tính, động cơ hàng hải và nhiều loại hàng công nghiệp và tiêu dùng khác. Đặc biệt là việc siết chặt kiểm soát xuất khẩu hàng hóa lưỡng dụng, mặc dù việc này đã tồn tại từ trước đó.

Thứ tám là lệnh cấm nhập khẩu tiền mặt bằng đồng USD và euro vào Nga, cũng như hạn chế mở tài khoản tiền gửi ở một số quốc gia khởi xướng. Thứ chín là không duy trì quan hệ thương mại bình thường với Nga và cuối cùng là thắt chặt các hạn chế về thị thực.

Các biện pháp này khác nhau về chi tiết giữa các quốc gia. Ví dụ, lệnh cấm cung cấp nhiên liệu của Nga đã được đưa ra ở Mỹ, nhưng vẫn đang được thảo luận ở EU. Đồng thời, các biện pháp này cũng có thể được coi là định hướng chung trong chính sách trừng phạt của tất cả các quốc gia khởi xướng.

Một trạm bơm xăng tại Essen, Đức, ngày 8/3/2022. Ảnh: AFP/TTXVN

* Sự nhượng bộ tạm thời?

Từ quan điểm thể chế, việc gỡ bỏ các biện pháp trừng phạt mới dường như vẫn là khả thi. Tại Mỹ, các biện pháp này có hiệu lực dưới dạng sắc lệnh hành pháp của Tổng thống và chỉ thị từ các cơ quan hành pháp có liên quan. Mặc dù có rất nhiều dự luật về các biện pháp trừng phạt chống Nga trong Quốc hội Mỹ, nhưng không có dự luật nào trong số đó chưa trở thành luật.

Tuy nhiên, hai dự luật đã được Hạ viện thông qua đó là Dự luật H.R.6968 liên quan đến việc ngừng cung cấp nhiên liệu hóa thạch của Nga cho Mỹ và H.R.7108 - đóng băng quan hệ thương mại bình thường. Nếu những quy định này được ghi trong luật pháp Mỹ thì việc bãi bỏ chúng trên thực tế sẽ rất bất khả thi. Trường hợp tốt nhất là chúng có thể bị đình chỉ bởi các sắc lệnh của Tổng thống.

Về phía Liên minh châu Âu, việc gỡ bỏ hoặc nới lỏng các biện pháp trừng phạt sẽ cần có quyết định thống nhất của Hội đồng EU. Những khác biệt có thể nảy sinh trong quá trình này, nhưng dễ dàng được thông qua hơn ở Quốc hội Mỹ. Ở Anh, cơ quan hành pháp có quyền hạn khá lớn trong việc sửa đổi chế độ trừng phạt.

Do đó về mặt kỹ thuật, mức giảm đáng kể các biện pháp trừng phạt là hoàn toàn có thể xảy ra. Tóm lại, việc gỡ bỏ các biện pháp trừng phạt phần lớn là khả thi mà không có sự trì hoãn không cần thiết.

Tuy nhiên, ngay cả khi đạt được thỏa hiệp giữa Nga và Ukraine, các biện pháp trừng phạt có thể vẫn được duy trì một phần hoặc toàn bộ vì lý do chính trị. Có hai yếu tố quan trọng để duy trì chúng. Đầu tiên là đường lối chính trị của lãnh đạo các quốc gia khởi xướng.

Việc áp đặt các biện pháp trừng phạt, về quy luật, cho phép mang tới những thành công chính trị, trong khi việc gỡ bỏ chúng thường gây ra những chỉ trích từ phe đối lập. Nói cách khác, việc áp dụng các biện pháp trừng phạt là thống nhất, trong khi việc gỡ bỏ chúng thì không.

Yếu tố thứ hai và quan trọng hơn là một nỗ lực có thể nhằm siết chặt sự nhượng bộ tối đa từ phía Nga. Bản thân các thỏa thuận có thể bao hàm một giai đoạn chuyển tiếp nhất định, trong đó các bên sẽ được yêu cầu thực hiện các nghĩa vụ của mình. Kinh nghiệm của các thỏa thuận Minsk cho thấy các nghĩa vụ như vậy có thể đơn giản là không được thực hiện và điều này sẽ đóng băng các lệnh trừng phạt trong một thời gian dài.

Tâm lý hoài nghi việc gỡ bỏ các lệnh trừng phạt cũng liên quan đến kinh nghiệm lịch sử hiện có. Ví dụ, Mỹ đã dễ dàng vi phạm Kế hoạch Hành động Toàn diện chung (JCPOA) được ký kết vào năm 2015. Điều này liên quan việc gỡ bỏ các lệnh trừng phạt nhằm vào Iran để đổi lấy việc nước này từ bỏ chương trình hạt nhân quân sự. “Thỏa thuận hạt nhân” đã được xác nhận bởi một nghị quyết của Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc, theo quan điểm của luật pháp quốc tế và có mức độ hợp pháp cao nhất.

Tuy nhiên, vào năm 2018, cựu Tổng thống Donald Trump đã quyết định rút khỏi thỏa thuận và tái áp dụng các biện pháp trừng phạt. Cái gọi là “13 điểm” được đưa ra như một điều kiện để hủy bỏ trừng phạt, ý nói đến những nhượng bộ đáng kể về nhiều vấn đề khác không liên quan đến chương trình hạt nhân.

Trước nguy cơ bị chính quyền Mỹ áp đặt các biện pháp trừng phạt thứ cấp, nhiều công ty buộc phải rời khỏi Iran. Do đó, không có gì đảm bảo rằng sau khi gỡ bỏ hoặc nới lỏng các lệnh trừng phạt đối với Nga, “13 điểm” mới sẽ không xuất hiện.

Đồng thời, phương Tây cũng có thể thể hiện sự linh hoạt trong việc nới lỏng các biện pháp trừng phạt dựa trên lợi ích kinh tế của chính họ. Một số biện pháp gây ra thiệt hại đáng kể cho chính những người khởi xướng. Rất có thể, lộ trình loại bỏ Nga ra khỏi thị trường nguyên liệu thô, cũng như hướng tới sự cô lập về công nghệ của nước này, sẽ không thay đổi.

Tuy nhiên, việc giảm thiểu những thiệt hại kinh tế kinh tế của quá trình như vậy, đặc biệt là trong ngắn hạn có khả năng dẫn tới một số tiến bộ.

Trong trường hợp có một thỏa thuận về việc chấm dứt các hành động quân sự, thực tế có thể mong chờ những thay đổi trong việc nhập khẩu thép từ Nga sang EU, nới lỏng hoặc gỡ bỏ các hạn chế đối với dịch vụ hàng không dân dụng, mở cửa một phần hoặc hoàn toàn không phận, gỡ bỏ một phần kiểm soát xuất khẩu đối với “hàng xa xỉ”, khôi phục những hạn chế về thị thực đối với doanh nghiệp về thời điểm trước 24/2, trong khi vẫn duy trì những hạn chế liên quan đến quan chức.

Tổng thống Thổ Nhĩ Kỳ Recep Tayyip Erdogan (giữa) trong cuộc gặp phái đoàn Nga (trái) và Ukraine (phải) tại thành phố Istanbul. Ảnh: AFP/TTXVN

Có thể nới lỏng một số hạn chế đối với hàng công nghiệp không lưỡng dụng, gỡ bỏ các hạn chế đối với ngân hàng trong Hiệp hội Viễn thông Tài chính Liên ngân hàng Toàn cầu (SWIFT), gỡ bỏ các biện pháp trừng phạt theo ngành và rào cản đối với một số (nhưng không phải tất cả) ngân hàng và công ty, gỡ bỏ các hạn chế đối với một số doanh nhân, giảm các rào cản đầu tư.

Tại Mỹ, những sự gỡ bỏ như vậy có thể dưới dạng giấy phép chung, tức là ngoại lệ đối với các biện pháp trừng phạt, chứ không phải là hủy bỏ. Ví dụ như các vấn đề đối với Iran và Venezuela, dầu mỏ của các quốc gia này có thể được đưa ra thị trường thế giới nhờ được nới lỏng trừng phạt, do đó việc Mỹ và Anh quay trở lại mua một phần dầu của Nga có thể được cho phép, mặc dù thực tế này chỉ là tạm thời.

Việc hoàn trả nguồn dự trữ, cũng như nhiều tài sản của các công dân Nga bị bắt giữ, phong tỏa hoặc tịch thu ở nước ngoài là khó xảy ra. Nhiều khả năng chúng sẽ được sử dụng để tài trợ cho Ukraine từ phương Tây. Các biện pháp trừng phạt hạn chế đối với một bộ phận đáng kể các quan chức chính phủ rất có thể cũng sẽ không được gỡ bỏ.

Điều tương tự có thể xảy ra đối với việc kiểm soát xuất khẩu hàng hóa lưỡng dụng và sản phẩm công nghệ cao. Việc gỡ bỏ một phần hoặc thậm chí hoàn toàn các hạn chế đối với việc mua nguyên liệu thô của Nga sẽ làm không thay đổi chính sách lâu dài để thay thế chúng.

Vấn đề chính là tính ổn định của các quyết định được đưa ra. Việc nối lại các cơ chế trừng phạt có thể xảy ra bất cứ lúc nào, trong khi việc đáp trả quân sự đối với các quyết định như vậy sẽ đòi hỏi ý chí chính trị và nguồn lực nghiêm túc hơn nhiều. Việc đưa các biện pháp trừng phạt vào công thức thỏa hiệp với Ukraine là hoàn toàn có thể xảy ra./.

Quang Vinh (P/v TTXVN tại Moskva)