Bỏ cấp huyện: Góp ý về hoạt động của mô hình 'thành phố trong thành phố'

Cả nước hiện nay có hai “TP thuộc TP” là TP Thủ Đức ở TP.HCM và TP Thủy Nguyên ở TP Hải Phòng. Thực hiện Kết luận 126, 127 của Bộ Chính trị về chủ trương bỏ cấp hành chính trung gian (cấp huyện), nhiều ý kiến đặt ra rằng cần có những nghiên cứu, đánh giá cụ thể đối với các TP thuộc tỉnh và mô hình TP thuộc TP trực thuộc Trung ương (gọi tắt là TP thuộc TP) để phù hợp với thực tiễn cũng như tạo động lực phát triển cho các địa phương.

Báo Pháp Luật TP.HCM đã trao đổi với một số chuyên gia, nhà khoa học để ghi nhận các ý kiến đề xuất liên quan vấn đề này.

Cán bộ Trung tâm Hành chính công TP Thủ Đức (TP.HCM) đang giải quyết thủ tục hành chính cho người dân. Ảnh: HOÀNG GIANG

Cởi bỏ lớp áo “cấp huyện” của một TP

ThS Nguyễn Nhật Khanh, chuyên gia Luật Hành chính, Trường ĐH Kinh tế - Luật, ĐH Quốc gia TP.HCM, cho biết theo quy định của Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương (sửa đổi) 2025, đơn vị hành chính (ĐVHC) cấp huyện gồm huyện, quận, thị xã, TP thuộc tỉnh, TP thuộc TP.

So với các ĐVHC cấp huyện đồng cấp, mô hình TP thuộc TP thể hiện rõ nét tính chất đô thị, là một ĐVHC cấp huyện nhưng được đặt trong khuôn khổ của một TP trực thuộc Trung ương, đóng vai trò là các trung tâm kinh tế, hành chính, dịch vụ trong TP trực thuộc Trung ương.

Do vậy, khi thiết kế mô hình TP thuộc TP, các nhà hoạch định chính sách kỳ vọng hướng tới xây dựng các đô thị vệ tinh có tiềm lực phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, thúc đẩy sự phát triển chung. Sự ra đời của TP Thủ Đức thuộc TP.HCM và TP Thủy Nguyên thuộc TP Hải Phòng là sự cụ thể hóa những kỳ vọng phát triển từ mô hình TP thuộc TP này.

Vừa qua, thực hiện Kết luận 126, 127 của Bộ Chính trị, có ý kiến cho rằng quá trình thực hiện bỏ cấp huyện có thể giữ lại hai TP này trong tổng số 696 ĐVHC cấp huyện và nghiên cứu cơ chế đặc thù dành riêng cho mô hình này. Tuy nhiên, ông Khanh cho rằng muốn cải cách triệt để thì phải dám mạnh dạn cắt bỏ, dù việc cắt bỏ có thể gây ra sự tiếc nuối.

“Để thực hiện tốt chủ trương tinh gọn bộ máy chính quyền địa phương, cần phải thống nhất trong nhận thức chủ trương xóa bỏ tất cả ĐVHC cấp huyện trong cả nước, trong đó có mô hình TP thuộc TP” - theo ThS Khanh.

ThS Nguyễn Nhật Khanh, chuyên gia Luật Hành chính, Trường ĐH Kinh tế - Luật, ĐH Quốc gia TP.HCM.

ThS Nguyễn Nhật Khanh cho rằng việc xóa bỏ cấp huyện không những không đáng tiếc, thậm chí có thể xem là tín hiệu đáng mừng vì giúp cho mô hình TP thuộc TP cởi bỏ lớp áo “ĐVHC cấp huyện” đã trói buộc cơ chế phát triển bấy lâu nay.

Có thể thấy tuy cùng chung “cấp bậc” là cấp huyện nhưng rõ ràng tiềm lực của mô hình TP thuộc TP khác biệt hơn rất nhiều so với huyện, quận, thị xã, TP thuộc tỉnh. Tuy nhiên, mô hình này lại không thể vượt ra khỏi khuôn khổ của tấm áo ĐVHC cấp huyện khiến các chính sách phát triển cho TP thuộc TP bị giới hạn, luôn trong tâm thế phải xin chính sách “đặc thù” từ Trung ương.

ThS Khanh dẫn chứng thực tiễn tổ chức mô hình TP Thủ Đức và nhìn nhận khi mới thành lập, TP Thủ Đức vẫn phải tổ chức các cơ quan chuyên môn giống như các ĐVHC cấp huyện khác. Thậm chí quyền quyết định các vấn đề của địa phương cũng bị giới hạn bởi tính chất ĐVHC cấp huyện.

Nhận thấy bất cập này, TP.HCM phải đề xuất Trung ương xin cơ chế đặc thù cho TP Thủ Đức. “Khi Quốc hội ban hành Nghị quyết 98/2023 về thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển TP.HCM, TP Thủ Đức mới thật sự được trao cơ chế đặc thù” - ThS Nguyễn Nhật Khanh nói và khẳng định khi không còn ĐVHC cấp huyện, các nhà hoạch định chính sách có thể chủ động, linh hoạt thiết kế một mô hình mới cho TP thuộc TP.

Khi bỏ cấp huyện, có thể nghiên cứu một mô hình cụ thể để mang lại hiệu quả cho chính quyền địa phương, đáp ứng yêu cầu cải cách bứt tốc nhưng khoa học và hiệu quả. Ảnh: NGUYỄN TIẾN

Phân quyền mạnh mẽ xuống cấp xã

Trên tinh thần đó, ông Khanh cho rằng có hai định hướng mở ra cho mô hình TP thuộc TP. Thứ nhất, trong giai đoạn thực hiện chủ trương bỏ cấp huyện, mô hình này sẽ không còn hiện hữu trên thực tế với tư cách là một ĐVHC và cấp chính quyền độc lập. Tuy nhiên, các nhà hoạch định chính sách vẫn có thể xây dựng ý tưởng phát triển mô hình này một cách gián tiếp qua phân cấp, phân quyền mạnh mẽ hơn cho các TP trực thuộc Trung ương để xây dựng chính quyền đô thị.

Các địa phương này có thể chủ động quy hoạch các khu vực theo tiềm năng để có chính sách phát triển các khu đô thị vệ tinh theo định hướng của mình và phân cấp, phân quyền cho chính quyền cấp xã ở các khu vực này thực hiện các chính sách đó. Điều này có nghĩa thay vì TP thuộc TP thực hiện các thẩm quyền của mình thì sẽ trao quyền cho các phường trên địa bàn TP thuộc TP thực hiện.

Thứ hai, trong tương lai, khi các đô thị vệ tinh có nền tảng từ các TP thuộc TP cũ, đã có sự phát triển mạnh mẽ, hội đủ các điều kiện cần thiết thì có thể đề xuất Quốc hội trao cho tư cách “ĐVHC kinh tế đặc biệt”. Đơn vị này có thể phát triển một cách độc lập với các chính sách đặc thù mà không còn bị ràng buộc bởi sự quản lý của TP trực thuộc Trung ương.

Lúc này, Quốc hội sẽ quy định các nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở ĐVHC kinh tế đặc biệt để được áp dụng các cơ chế, chính sách đặc biệt, vượt trội, tạo động lực phát triển cho ĐVHC mới này.

Hội đồng hành chính khu vực - cánh tay hiệu quả khi bỏ cấp huyện

Còn ThS Đậu Ngọc Linh, Học viện Cán bộ TP.HCM, nhìn nhận với tinh thần cải cách đổi mới hệ thống chính trị mang tính đột phá, thần tốc và quyết tâm, việc bỏ cấp huyện sẽ mang lại hiệu quả vượt trội cho sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, cải thiện đời sống cho người dân và là động lực phát triển cho chính nguồn nhân lực trong khu vực công.

Tuy nhiên, khi bỏ cấp huyện thì có thể nghiên cứu mô hình để mang lại hiệu quả cho chính quyền địa phương, đáp ứng yêu cầu cải cách bứt tốc nhưng khoa học và hiệu quả. Với Việt Nam, ThS Linh cho rằng khi bỏ cấp huyện, để tránh khoảng trống trong điều hành quản lý và đảm bảo phát huy vai trò của chính quyền tại đô thị lớn thì việc xem xét hình thành bộ máy hành chính khu vực trong trường hợp cần thiết là điều cần suy nghĩ.

Ví dụ, TP Thủ Đức thuộc TP.HCM được hợp nhất bởi ba quận với kỳ vọng sẽ đóng góp 1/3 GRDP và là cực tăng trưởng mới của TP.HCM. Nếu bỏ chính quyền cấp huyện thì TP Thủ Đức cũng không phải là ngoại lệ. “Tuy nhiên, điều này dường như chưa phù hợp với chiến lược phát triển TP.HCM và các đô thị lớn tại Việt Nam” - ông Linh nhấn mạnh.

ThS Đậu Ngọc Linh, Học viện Cán bộ TP.HCM.

Chính vì vậy, theo ThS Đậu Ngọc Linh, nên chăng xem xét, tổ chức mô hình bộ máy hành chính khu vực trực thuộc chính quyền cấp tỉnh, chịu trách nhiệm điều phối chung các quận, huyện, thị xã, TP thuộc TP, thay vì tất cả công việc này trực tiếp dồn về cấp tỉnh. Có thể gọi tên tổ chức này là “hội đồng hành chính khu vực” trực thuộc UBND tỉnh, thành và có chức năng điều hành, quản lý công việc của địa bàn khu vực, xem xét công tác cán bộ…

Theo đó, TP.HCM có thể tổ chức năm hội đồng hành chính khu vực (đông, tây, nam, bắc và nội đô), trực thuộc UBND TP.HCM mà không cần cấp huyện và cũng không cần có khu hành chính đặc thù đặt ra với trường hợp TP Thủ Đức.

Các địa phương khác cũng có thể nghiên cứu cơ chế này. Sau đó, nghiên cứu các mô hình trạm y tế liên phường, xã, trung tâm y tế khu vực… hay các hệ thống tổ chức khác để phù hợp với yêu cầu và bối cảnh hiện nay.

“Chủ trương sắp xếp các ĐVHC rất đúng đắn, không bàn lùi nhưng quan trọng là cần cách làm hay, đánh giá tác động kỹ lưỡng, làm tiền đề cho những bước đi vững chãi trong kỷ nguyên mới” - theo ThS Đậu Ngọc Linh.

*****

Không nên xem TP thuộc TP là cấp trung gian

Ở Việt Nam, những ĐVHC nhỏ hơn tỉnh, lớn hơn xã đều được gọi chung là cấp huyện nhưng có những đơn vị không nên xem là cấp trung gian như thị xã, TP thuộc tỉnh hay TP thuộc TP được hình thành có chức năng như một đô thị vệ tinh. Do đó, cần xác định rõ TP thuộc TP có phải cấp trung gian không.

Trên thực tế, các đô thị vệ tinh được hình thành do nhu cầu khách quan để giải phóng nguồn lực đô thị hóa ngày càng tăng, hình thành cực tăng trưởng mới, khai thác và huy động nguồn lực mới trên dư địa có sẵn. Đô thị vệ tinh được tổ chức là chính quyền tự chủ cao và trực thuộc Trung ương trực tiếp, do vậy tôi cho rằng đây không phải là cấp chính quyền trung gian.

Tại TP.HCM, TP Thủ Đức dù là cấp huyện nhưng được áp dụng hàng loạt quy định đặc thù từ Trung ương và có xu hướng thoát ly với mô hình cấp huyện, phù hợp với tính vươn mình của một đô thị tiềm năng.

Với định hướng bỏ cấp huyện của Bộ Chính trị, về pháp lý, đây là thời cơ chín muồi để hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở đô thị. Tách thể chế chính quyền đô thị ra khỏi mô hình chính quyền địa phương đồng nhất bằng nhóm thể chế mạnh, riêng biệt dành cho chính quyền đô thị.

LÊ THOA ghi