Cải cách thể chế là cải cách cái gì và như thế nào?

Lời tòa soạn: Tuần Việt Nam mở Diễn đàn "Vì Việt Nam hùng cường" với mong muốn thu nhận từ quý độc giả những ý kiến, bài viết về các giải pháp phát triển đất nước trong tất cả các lĩnh vực nhằm khơi thông tiềm năng phát triển, cổ vũ niềm tin của cộng đồng vào tương lai Việt Nam. Mời quý độc giả gửi bài viết về tuanvietnam@vietnamnet.vn

TS. Nguyễn Sĩ Dũng

Một trong ba đột phá chiến lược được Đảng ta chỉ ra là cải cách thể chế. “Cải cách thể chế, cải cách thể chế và cải cách thể chế!” là nhận thức và là phương châm hành động được nhất trí rất cao trong xã hội ta.

Tuy nhiên, cải cách thể chế là cải cách cái gì và cải cách theo mô hình nào? Quả thực, đây là một câu hỏi không dễ trả lời. Không trả lời được câu hỏi này, chúng ta khó có thể thiết kế được một chương trình hành động mạch lạc và hiệu quả.

Thể chế có thể được hiểu là cách thức tổ chức và vận hành quyền lực nhà nước. Ở cách hiểu này, nhà nước có thể được phân chia thành nhà nước tập quyền và nhà nước phân quyền. Nhà nước phân quyền thì lại được phân chia thành cộng hòa tổng thống, cộng hòa đại nghị và cộng hòa tổng thống lưỡng tính.

Thể chế cũng có thể được hiểu là cách thức nhà nước vận hành nền kinh tế. Ở cách hiểu này, nhà nước có thể được phân chia thành nhà nước điều chỉnh, nhà nước kế hoạch hóa tập trung, nhà nước phúc lợi và nhà nước kiến tạo phát triển.

Nếu chúng ta muốn thúc đẩy kinh tế phát triển, thì cải cách thể chế mà chúng ta cần triển khai phải là những cải cách liên quan để thể chế ở cách hiểu thứ hai này. Vấn đề đặt ra là chúng ta sẽ lựa chọn mô hình nào trong bốn mô hình nói trên để cải cách?

Thực tế cho thấy, không có một mô hình thể chế nào tốt một cách chung chung, phù hợp một cách chung chung cho tất cả các nước trên thế giới. Mỗi mô hình thể chế chỉ có thể phát huy tác dụng trên một nền tảng văn hóa nhất định.

Vì xã hội công bằng, dân chủ, văn minh.

Thể chế và văn hóa

Nước Mỹ, nước Úc, nước Canada, nước New Zealand… đều đã từng là thuộc địa của nước Anh và đều đã rất thành công khi áp dụng mô hình nhà nước điều chỉnh - mô hình thể chế của Anh cho đất nước mình.

Nhiều người cho rằng di sản lớn nhất của nước Anh là mô hình thể chế của nước này. Các nước cựu thuộc địa của Anh đã được tận hưởng được mô hình thể chế của Anh nên đều rất phát triển.

Tuy nhiên, nếu nhận xét nói trên đúng cho nước Mỹ, nước Úc, nước Canada, nước New Zealand, thì có vẻ lại không hoàn toàn đúng cho Ấn độ, Pakistan và nhiều nước châu Á-Phi từng là thuộc địa của Anh khác.

Tại sao mô hình thể chế của nước Anh lại chỉ phát huy tác dụng ở một số nước, còn ở một số nước khác thì không? Câu trả lời nằm ở nền tảng văn hóa của các nước. Chúng ta có thể dễ dàng nhận thấy, các nước Mỹ, Úc, Canada, New Zealand có nền tảng văn hóa tương đồng với nước Anh.

Trong lúc đó, Ấn Độ, Pakistan và các nước cự thuộc địa khác có một nền tảng văn hóa rất khác. Chính vì thế mô hình thể chế của nước Anh ít phát huy tác dụng ở các nước nói trên.

Điều dễ nhận thấy ở đây là: một mô hình thể chế chỉ phát huy tác dụng ở các nước có nền tảng văn hóa tương đồng và ít phát huy tác dụng ở các nước có nền tảng văn hóa khác biệt.

Tương tự cũng là điều chúng ta có thể nói về mô hình thể chế của nhà nước phúc lợi. Các nhà nước phúc lợi Bắc Âu (Thụy Điển, Đan Mạch, Phần lan, Na Uy…) là mô hình thể chế có thể được coi là thịnh vượng và tốt đẹp nhất đang tồn tại trên thế giới hiện nay. Ở các nước này, người dân sinh ra đã được nhà nước chăm lo đầy đủ về mọi mặt. Cuộc sống của họ hết sức an toàn, đầy đủ và hạnh phúc.

Thế nhưng tại sao một mô hình thể chế tốt đẹp lại không thể nhân rộng ra được ngoài vùng Bắc Âu? Lý do là vì thiếu nền tảng văn hóa của Bắc Âu không thể vận hành được một mô hình như vậy. “Biết thế nào là đủ” là một nét văn hóa rất đặc biệt của những người dân Bắc Âu. Những người dân này sẵn sàng đóng thuế cho nhà nước đến 70-75% thu nhập của mình mà không hề tâm tư, suy bì.

Bất cứ ở một nơi nào khác trên thế giới, mức thuế như trên sẽ triệt tiêu động lực làm việc, còn ở các nước Bắc Âu thì lại không. Ví dụ từ các nước Bắc Âu một lần nữa khẳng định nền tảng văn hóa là rất quan trọng để một mô hình thể chế có thể thành công.

Nền tảng văn hóa của Việt Nam phù hợp với mô hình thể chế nào?

Về mặt vị trí địa lý, Việt Nam thuộc về nhóm các nước Đông Nam Á. Tuy nhiên, về mặt văn hóa, chúng ta lại thuộc về các nước Đông Bắc Á (Nhật Bản, Đài Loan, Trung Quốc, Hàn Quốc, Bắc Triều Tiên). Ăn cơm bằng đũa, viết chữ tượng hình (Việt Nam đã từng có chữ nôm là chữ tượng hình) chỉ là một vài biểu hiện ra bên ngoài của văn hóa Đông Bắc Á.

Cái nằm sâu bên trong ảnh hưởng đến cách nghĩ, cách hành xử của cư dân ở vùng này là tinh thần và tư tưởng Nho giáo. Một số trong những đặc điểm nổi bật của các nước này là truyền thống khoa bảng và liêm sỉ của quan chức hành chính. Học hành, thi cử để làm quan là con đường phấn đấu được coi trọng nhất. Đây cũng là nền tảng văn hóa để nhà nước có thể tuyển dụng được những người thật sự tài giỏi cho nền quản trị công.

Mô hình thể chế được hầu hết các nước Đông Bắc Á lựa chọn là nhà nước kiến tạo phát triển (developmental state). Mô hình thể chế này đã đưa lại sự phát triển kỳ điệu cho cả Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài loan, Singapore (Singapore ở Đông Nam Á, nhưng lại có văn hóa Đông Bắc Á) và gần đây là cả Trung Quốc. Sự thành công của các nước này cho thấy mô hình nhà nước kiến tạo phát triển rất phù hợp với nền tảng văn hóa của các nước Đông Bắc Á. Mà như vậy thì mô hình này hoàn toàn có thể phù hợp cho Việt Nam.

Điều đáng nói ở đây là rất nhiều nước ở các vùng miền khác trên thế giới đã cố gắng áp dụng mô hình nhà nước kiến tạo phát triển, nhưng đều đã không thành công. Trường hợp ngoại lệ , có lẽ, chỉ là Các tiểu vương quốc Ả Rập thống nhất.

Nội hàm của khái niệm “nhà nước kiến tạo phát triển”

Khái niệm “nhà nước kiến tạo phát triển” được nhà nghiên cứu Chalmers Johnson đưa ra từ những năm tám mươi của thế kỷ trước khi ông nghiên cứu về sự phát triển thần kỳ của Nhật Bản. Ông nhận thấy rằng trong sự phát triển thần kỳ ấy có vai trò rất quan trọng của nhà nước. Nhà nước Nhật Bản đã không chỉ tạo ra khuôn khổ cho sự phát triển, mà còn định hướng và thúc đẩy sự phát triển đó.

Sau này, ngoài Nhật Bản ra, Hàn Quốc, Đài Loan, Singapore, Trung Quốc đều được xem là những nhà nước kiến tạo phát triển.

Đặc trưng hết sức cơ bản của mô hình nhà nước này là nhà nước trực tiếp đề ra một kế hoạch phát triển công nghiệp (với những tham vọng lớn) và đầu tư mãnh mẽ về cơ chế, chính sách và nhiều khuyến khích khác để thúc đẩy công nghiệp phát triển.

Có thể nói trong mô hình này, sự phát triển kinh tế do nhà nước dẫn dắt, chứ không phải do thị trường. Theo các nhà nghiên cứu, đây là mô hình nhà nước nằm ở giữa mô hình nhà nước điều chỉnh Anh-Mỹ (theo chủ thuyết thị trường tự do) và nhà nước kế hoạch hóa tập trung (theo mô hình xã hội chủ nghĩa truyền thống). Nhà nước kiến tạo phát triển không đứng ngoài thị trường, nhưng cũng không làm thay thị trường. Mà nhà nước kiến tạo phát triển chủ động can thiệp mạnh mẽ vào thị trường để thúc đẩy phát triển và hiện thực hóa các mục tiêu phát triển đã được đề ra.

Những nét đặc trưng của nhà nước kiến tạo phát triển được tác giả Chalmers Johnson đưa ra là:

Một bộ máy hành chính gọn nhẹ, nhưng tinh hoa và hiệu quả.

Bộ máy hành chính được trao quyền đầy đủ để đưa ra những sáng kiến và vận hành hiệu quả.

Nhà nước thông qua các thiết chế tài chính và các hướng dẫn hành chính để can thiệp vào thị trường.

Có Bộ thương mại quốc tế và công nghiệp như một thiết chế mạnh điều phối chính sách phát triển công nghiệp.

Nhiều người cho rằng, nhà nước kiến tạo phát triển là mô hình nhà nước kết hợp được ưu điểm, đồng thời khắc phục được nhược điểm của cả hai mô hình nhà nước điều chỉnh và nhà nước kế hoạch hóa tập trung.

Mô hình nhà nước kiến tạo phát triển là tối ưu cho Việt Nam

Do là một nước có nền tảng văn hóa của Đông Bắc Á, mô hình nhà nước kiến tạo phát triển có thể là tối ưu cho Việt Nam. Hơn thế nữa, lựa chọn mô hình nhà nước điều chỉnh kiểu Anh-Mỹ là rất rủi ro.

Trước hết, văn hóa của chúng ta khác. Không có thói quen tận dụng quyền tự do cá nhân, Nhà nước có tạo cơ hội thuận lợi đến mấy, nhiều người Việt cũng khó lòng nắm bắt được.

Thêm vào đó, do hoàn cảnh lịch sử, các doanh nghiệp của nước ta, đặc biệt là các doanh nghiệp tư nhân, mới chỉ được hình thành trong thời kỳ đổi mới. Về cơ bản, các doanh nghiệp đều rất non trẻ và khá hạn chế về tiềm lực mọi mặt. Bắt các doanh nghiệp này phải cạnh tranh bình đẳng với các doanh nghiệp FDI chưa chắc đã là một sự công bằng. Mà như vậy, thì lựa chọn mô hình nhà nước điều chỉnh, chúng ta sẽ khó lòng thoát khỏi bẫy thu nhập trung bình.

Thật ra, kể từ Đại hội VI của Đảng, chúng ta đã thật sự từ bỏ mô hình nhà nước kế hoạch hóa tập trung, mà đi theo mô hình nhà nước kiến tạo phát triển. Đảng và Nhà nước đã đề ra đường lối công nghiệp hóa đất nước, đã công nhận cơ chế thị trường, nhưng vẫn coi trọng vai trò quản lý của Nhà nước.

Như vậy tất cả các phần cấu thành quan trọng của một nhà nước kiến tạo phát triển đều đã được khẳng định trong đường lối phát triển của chúng ta. Có lẽ, chính vì thế, kinh tế nước ta đã có sự phát triển khá ngoạn mục trong thời gian vừa qua.

Tuy nhiên, vấn đề là tại sao đất nước ta vẫn chưa trở thành “hổ”, thành “rồng’ như các nước Đông Bắc Á?

Nguyên nhân có nhiều, nhưng cơ bản nhất là chúng ta đã không thúc đẩy phát triển công nghiệp thông qua các công ty, các tập đoàn tư nhân như ở Nhật Bản và Hàn Quốc, mà lại thông qua các doanh nghiệp nhà nước.

Một nguyên cơ bản khác nữa là chúng ta cũng đã không có được một bộ máy hành chính, công vụ chuyên nghiệp và tài giỏi để hiện thực hóa chương trình công nghiệp hóa.

Có lẽ đây là những khiếm khuyết mà chúng ta phải tập trung mọi nỗ lực cải cách để khắc phục. Đồng thời phải kiên trì mô hình nhà nước kiến tạo phát triển.

Công bằng mà nói, một khuôn khổ khái niệm đủ sáng rõ và mạch lạc về mô hình nhà nước kiến tạo phát triển chưa thật sự hình thành ở nước ta. Sự lựa chọn của chúng ta trong quá trình đổi mới nếu không phải do may mà đúng, thì cũng chủ yếu là đi theo sự đòi hỏi khách quan của tình hình hơn là trên một nền tảng lý thuyết vững chắc.

Việt Nam nên đi theo mô hình nhà nước kiến tạo phát triển.

Vượt qua những rủi ro của việc lựa chọn mô hình nhà nước kiến tạo phát triển

Lựa chọn mô hình nhà nước kiến tạo phát triển là tối ưu cho đất nước ta, tuy nhiên rủi ro của lựa chọn này là hoàn toàn không nhỏ.

Trước hết, là rủi ro về năng lực. Chúng ta có khả năng hoạch định chính sách phát triển công nghiệp đúng đắn hay không? Trong cuộc cách mạng công nghiệp 4.0, thì chiến lược phát triển công nghiệp Việt Nam phải là gì? Đây quả thực là những câu hỏi không dễ trả lời. Thiếu một đội ngũ lãnh đạo tinh hoa khó lòng hoạch định chính sách phát triển đúng đắn được. Để có được một đội ngũ lãnh đạo như vậy, thu hút người tài vào trong Đảng là rất quan trọng. Đây phải được coi là một trong những nhiệm vụ chiến lược hàng đầu của Đảng ta trong thời gian sắp tới. Ngoài ra, tận dụng tri thức của giới Việt kiều tinh hoa để hoạch định chính sách phát triển công nghiệp cũng rất quan trọng.

Rủi ro thứ 2, do đã hội nhập sâu rộng với thế giới và tham gia rất nhiều các hiệp định về tự do thương mại song phương và đa phương, nên không gian chính sách còn lại của Nhà nước ta cho việc hoạch định và triển khai chương trình công nghiệp hóa một cách độc lập và tự chủ là rất nhỏ hẹp.

Bị ràng buộc bởi vô vàn những cam kết quốc tế, Nhà nước rất khó can thiệp vào thị trường để thúc đẩy phát triển những ngành công nghiệp mà chúng ta lựa chọn. Để vượt qua rủi ro này, quan trọng là phải nâng cao năng lực thiết kế các hàng rào kỹ thuật, các hàng rào về thủ tục. Điều này có vẻ như đang đi ngược với những cố gắng cắt giảm thủ tục hành chính của Chính phủ hiện nay.

Tuy nhiên, nếu chúng ta muốn phát triển ngành công nghiệp ô tô của Việt Nam, thì hàng rào kỹ thuật là rất cần thiết để ngành công nghiệp non trẻ này của đất nước không bị cạnh tranh quốc tế bóp chết từ trong trứng nước.

Tận dụng các khoảng trống chính sách cũng rất quan trọng ở đây. Các hiệp định tự do thương mại không hạn chế Nhà nước đầu tư cho nghiên cứu và phát triển (R&D) trong một số lĩnh vực (ví dụ như an ninh, quốc phòng chẳng hạn). Tại sao chúng ta không đầu tư vào đây, khi cần thiết thì vẫn có thể chuyển giao các thành tựu nghiên cứu cho các lĩnh vực dân sự?

Rủi ro thứ 3, quỹ thời gian để xây dựng thành công mô hình nhà nước kiến tạo phát triển còn lại không nhiều. Với áp lực của hội nhập và dân chủ hóa, mô hình coi trọng phát triển kinh tế hơn mở rộng dân chủ và nhân quyền như nhà nước kiến tạo phát triển chưa chắc đã có được sự chấp nhận của đông đảo công chúng.

Để vượt qua thách thức này, truyền thông đóng một vai trò hết sức quan trọng. Không có một nền tảng kinh tế-xã hội phù hợp (với đa số dân chúng là tầng lớp trung lưu) và một nền tảng văn hóa chính trị trưởng thành, những cải cách dân chủ manh động không khéo lại chỉ dẫn đến đổ vỡ và bất ổn xã hội mà thôi.