Chất lượng pháp luật nhìn từ những con số

Nhìn từ những con số “trần tình”

584 và 604 là số lượng văn bản mà TPHCM đã gửi đến Bộ Kế hoạch và Đầu tư để hỏi ý kiến và được Bộ này phản hồi trong năm 2022. Những con số này được Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư Nguyễn Chí Dũng cung cấp trong phiên thảo luận về kinh tế, xã hội của Ủy ban Thường vụ Quốc hội vào sáng ngày 9-5-2023.

Kèm theo hai con số, Bộ trưởng cũng tâm tư khi cho rằng: “…Tất cả các nội dung hỏi đều thuộc thẩm quyền của thành phố. Đấy là một hiện tượng né tránh, một hiện tượng đùn đẩy, hiện tượng đá bóng, đá lên trên xong lại ngồi chờ, tức là không làm gì”.

Về phần mình, với vai trò là người đứng đầu UBND TPHCM, ông Phan Văn Mãi cũng nói rằng thành phố đã gửi đến các bộ, ngành rất nhiều văn bản hỏi nhưng xuất phát từ ba lý do chính mà không hỏi không được, bao gồm: (i) nhiều vấn đề phát sinh chưa có pháp luật điều chỉnh; (ii) nhiều quy định khác nhau đối với cùng một vấn đề; (iii) cùng một quy định nhưng có nhiều cách hiểu khác nhau.

Bên cạnh đó, cũng có trường hợp thứ tư, vấn đề đã có quy định rõ ràng nhưng do cán bộ nghiên cứu không kỹ, sợ sai nên hỏi cho chắc. Như vậy, ba trong bốn lý do kể trên đều xuất phát từ một vấn đề cốt lõi, đó là chất lượng pháp luật không tốt.

Nhìn từ lăng kính số liệu tự đánh giá

Chất lượng pháp luật nói riêng và thể chế nói chung luôn là một trong những mục tiêu trọng tâm của chiến lược phát triển quốc gia trong xuyên suốt những năm qua. Từ năm 2005, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết 48-NQ/TW về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020.

Nghị quyết Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ 13 của Đảng tiếp tục nhấn mạnh mục tiêu này.

Trên nền tảng đó, hoạt động xây dựng pháp luật liên tục có những cải cách dưới sự hỗ trợ của các tổ chức quốc tế. Minh chứng rõ nét nhất là quá trình hoàn thiện quy trình lập pháp thông qua các lần sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (2008, 2015 và 2020).

Theo đó, số lượng văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) ở trung ương lẫn địa phương được ban hành có xu hướng giảm dần. Tại trung ương, số văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo được ban hành vào năm 2017 là 1.090 văn bản nhưng đến năm 2021 chỉ còn 938 văn bản và còn 564 văn bản vào năm 2022, trong đó số lượng thông tư giảm từ 874 thông tư còn 749 (2021) và 421 (2022).

Đặc biệt số lượng văn bản QPPL do địa phương ban hành giảm mạnh từ mức gần 26.000 văn bản (năm 2017) còn khoảng 9.500 (2021) và khoảng 7.500 văn bản (2022) (xem biểu đồ 1 và 2).

Thông qua công tác kiểm tra và rà soát văn bản QPPL, các số liệu thu được từ hoạt động này cũng phần nào thể hiện được tình trạng chất lượng của hệ thống pháp luật.

Nhìn qua số liệu này trong giai đoạn từ 2017 đến nay cho thấy tình trạng ban hành văn bản QPPL trái pháp luật vẫn tồn tại với số lượng lớn, trong đó đáng chú ý hơn cả là tình trạng ban hành trái pháp luật về thẩm quyền, nội dung. Thậm chí có những cơ quan ban hành văn bản áp dụng pháp luật, văn bản hành chính nhưng lại chứa đựng QPPL.

Trong năm 2017, số lượng văn bản QPPL trái pháp luật được phát hiện lên đến hơn 5.600 văn bản, trong đó hơn 1.200 văn bản là trái pháp luật về thẩm quyền và nội dung. Tuy nhiên, số liệu cũng cho thấy tình trạng này có dấu hiệu giảm vì số lượng văn bản QPPL trái pháp luật về thẩm quyền và nội dung bị phát hiện đã giảm theo từng năm, từ 1.236 văn bản (2017) giảm còn 238 văn bản (2021) (xem biểu đồ 3).

Số liệu rà soát văn bản QPPL từ năm 2018-2022 cũng cho thấy số lượng văn bản cần phải xử lý sau mỗi lần rà soát là khá lớn (từ 16-23%). Hoạt động xử lý sau rà soát bao gồm sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc ban hành mới (xem biểu đồ 4).

Những con số trên đây được tác giả thu thập từ số liệu tổng kết hoạt động tư pháp do chính Bộ Tư pháp công bố công khai hàng năm. Trong các báo cáo mỗi năm của mình, Bộ Tư pháp cũng đều thẳng thắng thừa nhận những điểm hạn chế đang tồn tại của hệ thống pháp luật hiện hành.

Trong đó, phải thừa nhận rằng chất lượng văn bản QPPL của ta hiện tại không tốt, tính khả thi của nhiều quy định còn thấp.

Việc đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật vẫn còn là thách thức lớn. Nhiều văn bản QPPL được phát hiện là trái pháp luật nhưng không được xử lý hoặc không xử lý kịp thời.

Ngoài ra, vấn đề xem xét, xử lý trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL trái pháp luật và khắc phục hậu quả do văn bản đó gây ra còn gặp khó khăn, nhiều trường hợp chưa thực hiện.

Nhìn qua lăng kính chỉ số đánh giá của các tổ chức quốc tế

Trong bối cảnh cạnh tranh toàn cầu, các chỉ số đánh giá môi trường kinh doanh và năng lực cạnh tranh quốc gia của các tổ chức quốc tế là một tham chiếu quan trọng đối với các nhà đầu tư nước ngoài và cả chính quyền nước sở tại trong tiến trình hoàn thiện thể chế cũng như năng lực quản trị quốc gia.

Hiện có khoảng tám bộ chỉ số uy tín, trong đó có hai bộ chỉ số đáng chú ý có thể dùng để nhìn nhận chất lượng của pháp luật cũng như thể chế của một quốc gia, bao gồm Chỉ số Đổi mới sáng tạo (viết tắt là Chỉ số GII) của Tổ chức Sở hữu trí tuệ thế giới (WIPO) và Chỉ số Năng lực cạnh tranh toàn cầu (Global Competitiveness Index – GCI) của Diễn đàn Kinh tế thế giới (World Economic Forum – WEF) thực hiện và công bố.

Trong bộ chỉ số GII của WIPO, chỉ số cải thiện chất lượng quy định (Regulatory quality) là chỉ số thành phần, thuộc nhóm chỉ số về môi trường pháp lý của trụ cột 1 về thể chế. Chỉ số này là một trong sáu chỉ số tổng hợp về quản trị toàn cầu (Worldwide Governance Index – WGI) do Ngân hàng Thế giới phát triển.

Theo đó, điểm của chỉ số cải thiện chất lượng quy định của Việt Nam vào năm 2022 tăng lên 11,77 điểm và tăng 17 hạng so với năm 2017. Sự tăng hạng đáng ghi nhận bắt đầu từ năm 2021 và năm 2022, chỉ số này của Việt Nam đã tăng 10 bậc so với năm 2021 (xem bảng 1).

Theo các Báo cáo Năng lực cạnh tranh toàn cầu (GCR) do WEF công bố từ năm 2015-2019, các chỉ số liên quan đến chất lượng pháp luật tại Việt Nam cũng có sự cải thiện. Cụ thể, chỉ số hiệu quả của khung pháp lý trong việc phản biện các quy định pháp luật đã tăng 20 bậc từ 79 (2015) lên 59 (2019).

Chỉ số chi phí tuân thủ pháp luật cũng tăng 11 bậc từ 90 (2015) lên 79 (2019). Tuy nhiên, hiệu quả khuôn khổ pháp lý giải quyết tranh chấp tại Việt Nam lại không có sự cải thiện và tụt hạng từ 69 (2015) xuống 76 (2019) (xem bảng 2). Từ năm 2020, do ảnh hưởng của đại dịch Covid-19, WEF đã không tiếp tục thực hiện và công bố các báo cáo GCR.

Sự tăng hạng tại các bộ chỉ số được trình bày trên đây là kết quả đến từ những diễn tiến tích cực trong hoạt động xây dựng pháp luật trong những năm qua. Mặc dù vậy, thứ hạng hiện tại của Việt Nam vẫn còn khá thấp và cần nhiều sự cải thiện. Dù câu chuyện cải thiện chất lượng pháp luật là vấn đề “biết rồi nói mãi” nhưng chủ đề này chưa bao giờ hết thời sự và cấp thiết.

(*) Trường Đại học Kinh tế – Luật, ĐHQG TPHCM

Lưu Minh Sang (*)