Đề xuất đối với dự thảo luật đô thị đặc biệt

Dự thảo Luật Đô thị đặc biệt có cơ hội xác lập mô hình quản trị đô thị mang tính hệ thống, bền vững về pháp lý, không phải bằng cách tích lũy thêm những cơ chế đặc thù riêng lẻ, mà bằng cách hoàn thiện một kiến trúc thể chế tổng thể.Ảnh: LÊ VŨ

Xác lập phạm vi “thẩm quyền riêng biệt”

Nghị quyết 66-NQ/TW ngày 30-4-2025 của Bộ Chính trị tái khẳng định phương châm “địa phương quyết, địa phương làm, địa phương chịu trách nhiệm”. Để chỉ đạo này không dừng lại ở mức hình thức, dự thảo luật phải phân biệt rõ hai mô hình.

Ủy quyền là cơ chế trung ương trao quyền có thời hạn, có thể thu hồi bất cứ lúc nào - đây là bản chất của Nghị quyết 98/2023/QH15 về thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển TPHCM và cơ chế “cho phép có điều kiện” của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025.

Phân quyền thực chất ngược lại, xác lập cho địa phương những “thẩm quyền riêng biệt” - những lĩnh vực mà trung ương không còn thẩm quyền tiền kiểm theo quy trình thông thường. Khi đó, TPHCM có quyền tự ban hành các quy định đô thị trong phạm vi địa giới mà không cần văn bản hướng dẫn của các bộ cho từng quyết định.

Như vậy, hai nội dung pháp luật cần được thiết lập đồng thời. Thứ nhất, tương tự điều 4 Luật Thủ đô năm 2024, dự thảo luật cần ghi nhận minh thị nguyên tắc hiệu lực ưu tiên: “Trường hợp có sự khác nhau giữa luật này và các luật khác - ban hành trước hoặc sau ngày luật này có hiệu lực - về cùng một vấn đề, thì áp dụng quy định của luật này”. Điều khoản này sẽ loại trừ cơ sở pháp lý để các cơ quan thanh tra, kiểm toán áp dụng luật chung khi hậu kiểm các quyết định được thực hiện theo Luật Đô thị đặc biệt. Thứ hai, thiết lập điều khoản “vùng an toàn pháp lý”: các quyết định hành chính được thực hiện trung thực theo quy định của Luật Đô thị đặc biệt tại thời điểm ban hành - không có bằng chứng về cố ý vi phạm hay trục lợi cá nhân - sẽ không bị truy cứu trách nhiệm hình sự hay hành chính dù chính sách có thay đổi về sau. Đây là biện pháp pháp lý hóa tinh thần Kết luận 14-KL/TW về bảo vệ cán bộ “dám nghĩ, dám làm vì lợi ích chung” - điều kiện quan trọng để các chỉ đạo của Nghị quyết 31 thực sự “sống” trong bộ máy hành chính.

Cơ chế bảo đảm tự chủ tài chính - ngân sách

Mục tiêu tăng trưởng 8-8,5%/năm và GRDP bình quân 14.500 đô la Mỹ vào năm 2030 mà Nghị quyết 31 đặt ra không thể thực hiện được nếu TPHCM vẫn hoạt động trong cơ chế điều tiết ngân sách hiện tại: đóng góp 22-27% thu ngân sách quốc gia nhưng chỉ giữ lại 18-21% tổng số thu trên địa bàn. Nghị quyết 31 chỉ đạo duy trì tỷ lệ điều tiết “không thấp hơn” mức hiện hành sau năm 2025, dự thảo luật cần thực hiện bước chuyển hóa này - từ cam kết chính trị thành quy định pháp luật.

Thứ nhất, cố định tỷ lệ điều tiết ngân sách dài hạn: thay vì đàm phán theo chu kỳ 3-5 năm, dự thảo luật cần xác lập tỷ lệ điều tiết tối thiểu được bảo đảm ít nhất 10-15 năm - đủ dài để TPHCM lập kế hoạch đầu tư hạ tầng và xây dựng Trung tâm Tài chính quốc tế theo Nghị quyết 222/2025/QH15.

Thứ hai, trao quyền tự xác lập một số sắc thuế và phí địa phương mà không cần thông qua Quốc hội hay Chính phủ, bao gồm phí ùn tắc giao thông vào khu trung tâm; thuế bất động sản thứ hai nhằm hạn chế đầu cơ; và phí phát thải carbon địa phương gắn với hệ sinh thái tín chỉ carbon mà Nghị quyết 31 đặt ra.

Thứ ba, trao quyền huy động vốn quốc tế theo mô hình hai tầng như điều 34 khoản 6 Luật Thủ đô năm 2024: nâng trần dư nợ vay và cho phép vay lại nguồn vốn nước ngoài do Chính phủ vay về; đồng thời xác lập cơ chế bảo lãnh Chính phủ có hạn mức cụ thể cho các dự án hạ tầng chiến lược như metro và Trung tâm Tài chính quốc tế.

Cơ chế quản trị đô thị

Thứ nhất, chuyển dịch từ tiền kiểm sang hậu kiểm. Nghị quyết 31 đã ghi nhận bộ máy hành chính TPHCM “chưa tích cực, chủ động, nhiều khó khăn, vướng mắc chậm được tháo gỡ”. Nguyên nhân trực tiếp là hệ thống quản lý vận hành trên triết lý tiền kiểm: mỗi dự án, mỗi điều chỉnh quy hoạch đều phải qua nhiều tầng phê duyệt của các bộ. Dự thảo luật cần chuyển dịch nguyên tắc này trong phần lớn các lĩnh vực: doanh nghiệp và chính quyền địa phương được triển khai các hoạt động đã đăng ký; cơ quan quản lý thực hiện kiểm tra sau khi hoạt động đã diễn ra và xử lý vi phạm nếu có.

Song hành với cải cách tiền kiểm - hậu kiểm là phương pháp tiếp cận theo “danh mục loại trừ” (negative list): chính quyền TPHCM và doanh nghiệp được phép thực hiện tất cả các hoạt động mà pháp luật không cấm. Phạm vi áp dụng cần mở rộng sang hai không gian còn bỏ ngỏ: không gian ngầm (quyền quy hoạch, thu hồi và khai thác giá trị thương mại của hầm ngầm, ga metro ngầm, trung tâm thương mại dưới lòng đất trong bán kính nhà ga); và không gian tầm thấp (hành lang pháp lý cho logistics bằng máy bay không người lái, giao thông hàng không đô thị, mạng lưới cảm biến thông minh trên không).

Thứ hai, thiết lập nguyên tắc không hồi tố. Nghị quyết 98/2023/QH15 vẫn chưa thiết lập cơ chế bảo vệ cán bộ đổi mới sáng tạo một cách rõ ràng và có tính ràng buộc pháp lý cao, dẫn đến xu hướng né tránh quyết định dai dẳng trong bộ máy. Dự thảo luật cần xác lập minh thị nguyên tắc không hồi tố trách nhiệm pháp lý: quyết định được thực hiện trung thực theo luật tại thời điểm ban hành - không có bằng chứng về cố ý vi phạm hay trục lợi cá nhân - thì không bị truy cứu trách nhiệm hình sự hay hành chính dù chính sách có thay đổi.

Thứ ba, thiết lập cơ chế thử nghiệm chính sách có kiểm soát. Cho phép TPHCM ban hành “Quy chuẩn pháp lý tạm thời” có thời hạn 3-5 năm để thử nghiệm các mô hình kinh tế mới (công nghệ tài chính - FinTech, xe tự hành, tín chỉ carbon, y tế số) trong phạm vi địa lý hoặc nhóm doanh nghiệp xác định. Cơ chế này phải đi kèm điều khoản giới hạn thời hạn hiệu lực: khi kết thúc, kết quả được đánh giá độc lập, và hoặc là mở rộng áp dụng, hoặc là chấm dứt rõ ràng - bảo đảm không tạo ra các ngoại lệ pháp lý vô thời hạn.

Đề xuất đối với dự thảo Luật Đô thị đặc biệt

Luật Thủ đô năm 2024 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 là hai tiền lệ pháp lý gần nhất nhưng đều chưa giải quyết vấn đề căn bản: xác lập cho địa phương “thẩm quyền riêng biệt” thực sự không thể thu hồi. Trong bối cảnh Hiến pháp đã sửa đổi theo Nghị quyết 203/2025/QH15 và Nghị quyết 222/2025/QH15 đặt nền móng cho Trung tâm Tài chính quốc tế, dự thảo Luật Đô thị đặc biệt có cơ hội hoàn thiện kiến trúc thể chế còn dang dở. Trên cơ sở phân tích trên, bài viết đề xuất các kiến nghị lập pháp cụ thể:

Thứ nhất, bổ sung điều khoản hiệu lực ưu tiên, xác lập rõ rằng trong mọi trường hợp xung đột pháp luật, quy định của Luật Đô thị đặc biệt được ưu tiên áp dụng - kể cả so với luật ban hành sau.

Thứ hai, xác lập danh mục “thẩm quyền riêng biệt” của TPHCM trong các lĩnh vực theo chỉ đạo của Nghị quyết 31: quản lý đầu tư; tài chính - ngân sách; quản lý đô thị; tổ chức bộ máy; và thu hút nhân tài.

Thứ ba, thiết kế chương riêng về cơ chế thử nghiệm chính sách có kiểm soát, bao gồm điều kiện kích hoạt, phạm vi địa lý, thời hạn, điều khoản giới hạn hiệu lực và vùng an toàn pháp lý cho người tham gia.

Thứ tư, quy định minh thị nguyên tắc không hồi tố trách nhiệm pháp lý hành chính và hình sự đối với cán bộ thực thi đúng quy định của luật này tại thời điểm ban hành quyết định - biện pháp pháp lý hóa Kết luận 14-KL/TW và là điều kiện để các chỉ đạo của Nghị quyết 31 được triển khai trong thực tế.

Thứ năm, thiết lập thiết chế tham gia của cư dân đô thị trong quản trị địa phương, bao gồm cơ chế tham vấn công khai có thời hạn và giám sát độc lập của người dân đối với các dự án hạ tầng lớn - bảo đảm phân quyền thực chất không đồng nghĩa với tập trung quyền lực tùy tiện tại một tầng chính quyền.

Kết luận

Ba trụ cột phân tích (phân quyền thực chất, tự chủ tài chính và quản trị hậu kiểm) không vận hành độc lập mà tạo thành một kiến trúc thể chế tự củng cố: phân quyền thực chất tạo nền tảng cho tự chủ nguồn thu; tự chủ nguồn thu tạo điều kiện cho hậu kiểm có trách nhiệm giải trình; và hậu kiểm có trách nhiệm giải trình làm cho phân quyền bền vững về mặt chính trị. Dự thảo Luật Đô thị đặc biệt có cơ hội xác lập mô hình quản trị đô thị mang tính hệ thống, bền vững về pháp lý, không phải bằng cách tích lũy thêm những cơ chế đặc thù riêng lẻ, mà bằng cách hoàn thiện một kiến trúc thể chế tổng thể có khả năng trở thành tiền lệ cho cải cách đô thị tại Việt Nam.

(*) Trường Đại học Kinh tế - Luật, ĐHQG TPHCM