Điểm nghẽn bộ máy cồng kềnh: Cách nào để thu gọn?

Đại hội VI của Đảng năm 1986 xác định nguyên nhân của mọi nguyên nhân dẫn đến khủng hoảng kinh tế - xã hội vào thời điểm đó chính là công tác tổ chức cán bộ. Gần 40 năm qua, tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị nước ta, đặc biệt là tổ chức bộ máy hành chính nhà nước (HCNN) đã trải qua nhiều lần cải cách và cũng đạt được một số thành tựu nhất định, thông qua đó góp phần quan trọng vào sự phát triển của đất nước.

Tuy nhiên, tổ chức bộ máy vẫn còn tồn tại nhiều hạn chế như Tổng Bí thư Tô Lâm đã nêu trong bài viết "Tinh - Gọn - Mạnh - Hiệu năng - Hiệu lực - Hiệu quả".

Tổng Bí thư Tô Lâm. Ảnh: TTXVN

Vậy đâu là nguyên nhân của căn bệnh trầm kha của hệ thống tổ chức bộ máy nước ta? Nhận rõ vấn đề này sẽ đưa ra được giải pháp phù hợp làm cho bộ máy gọn lại, ít tầng nấc, hoạt động tốt hơn.

Bài viết dưới đây xin góp thêm vài ý kiến để làm rõ vấn đề này.

Triết lý về tổ chức bộ máy

Trước hết, có thể nói chúng ta chưa có được một triết lý chuẩn về tổ chức bộ máy. Triết lý kiểu này được coi như cái căn cơ, cái nền tảng dựa vào đó bộ máy được thiết kế ra, hoạt động và tương tự là những thay đổi khi cần thiết. Triết lý này hầu như không thay đổi, nó là cái bất biến để ứng cái vạn biến.

Chính vì chưa có được một triết lý như vậy nên có một thời đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp huyện phải to, dẫn đến chuyện nhập tỉnh, nhập huyện rầm rộ. Rồi lại đến thời chia tách, tạo ra quá nhiều tỉnh, nhiều huyện và nhiều xã. Và giờ đây đang là việc sắp xếp, mà chủ yếu là nhập huyện, xã, phường. 10 năm nữa liệu vẫn thế hay lại tách huyện, tách xã, tách phường ra?

Ngay đến thể chế cũng vậy. Có nước nào cứ nhiệm kỳ chính phủ mới là sửa luật tổ chức chính phủ như ở nước ta? Rồi sau đó là sửa nghị định khung về các bộ. Tương tự là sửa luật về chính quyền địa phương, nghị định khung về các sở… Có khi gần hết nhiệm kỳ, Chính phủ mới ban hành xong nghị định cụ thể về chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức của từng bộ. Đây quả là một sự lãng phí lớn về hoạt động thực sự hữu ích của các cơ quan HCNN.

Đi vào tổ chức bên trong các bộ, cơ quan ngang bộ cũng có vấn đề đáng suy ngẫm. Cùng lĩnh vực công tác hợp tác quốc tế, phần đông các bộ có Vụ Hợp tác quốc tế, nhưng Bộ GD-ĐT và Bộ VH-TT-DL có Cục Hợp tác quốc tế. Hoặc đa phần các bộ có Vụ Kế hoạch - Tài chính thì riêng Bộ Tài chính và Bộ Tư pháp có Cục Kế hoạch - Tài chính.

Chính phủ từ những năm 2007 đến 2016 là thời kỳ nở rộ các tổng cục và tổ chức tương đương bên trong các bộ. Từ 2021 trở lại đây, lại là xu hướng xem xét tổ chức lại các tổng cục trong bộ và khá nhiều tổng cục thuộc bộ đã bị xóa bỏ.

Thêm một ví dụ trong nhiều ví dụ có liên quan ở đây. Do thấy tổ chức bộ máy quá cồng kềnh nên đã có lúc nhập cơ quan, tổ chức của Đảng và nhà nước trên một số lĩnh vực tương đồng ở cấp tỉnh. Sau một thời gian lại thôi…

Xác định chuẩn chức năng, nhiệm vụ

Nguyên nhân thứ hai làm cho bộ máy nặng nề, kém hiệu quả chính là xác định không chuẩn chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan HCNN. Nguyên lý cơ bản của khoa học tổ chức là thiết kế tổ chức bộ máy phải đi từ chức năng, nhiệm vụ của tổ chức đó; chức năng, nhiệm vụ rõ, đúng thì cơ cấu tổ chức được xác định phù hợp, không thể có sự chồng chéo công việc của các cơ quan, tổ chức được. Nguyên lý như vậy, nhưng ta chưa tuân thủ nên bộ máy vẫn cồng kềnh, có sự trùng lắp chức năng, nhiệm vụ của một số cơ quan hành chính với nhau.

Nói một cách cụ thể, ví dụ như tổ chức của bộ A được xác định có 2 chức năng và 15 nhiệm vụ chủ yếu để thực hiện các chức năng đó. Tương ứng với 15 nhiệm vụ lớn là cơ cấu tổ chức 14 vụ được thiết kế ra. Tuy nhiên, do phân tích không chuẩn nên thực ra từ 2 chức năng chỉ dẫn đến 12 nhiệm vụ chủ yếu và đương nhiên cơ cấu tổ chức không thể là 14 vụ được.

Tổng Bí thư Tô Lâm đã chỉ rõ thực trạng này như sau: …Phân định phạm vi quản lý bộ đa ngành, đa lĩnh vực của các bộ chưa triệt để; một số nhiệm vụ liên thông, gắn kết nhau hoặc cùng một lĩnh vực nhưng giao cho nhiều bộ quản lý. Tổ chức bộ máy của một số cấp, ngành đến nay cơ bản giữ nguyên về số lượng, việc sắp xếp chưa gắn với nâng cao hiệu lực, hiệu quả, xác định vị trí việc làm, cơ cấu lại đội ngũ cán bộ. Bộ máy trong bộ, cơ quan ngang bộ còn nhiều tầng nấc, có cấp không rõ địa vị pháp lý; đơn vị trực thuộc có tư cách pháp nhân gia tăng, gia tăng tình trạng “bộ trong bộ“.

Điều đặc biệt cần nhấn mạnh ở đây là chuyển sang kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa thì chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan HCNN phải có sự thay đổi tương ứng. Nhiều việc không cần các cơ quan này thực hiện nữa, mà để xã hội tự lo.

Chúng ta đã đạt được một số kết quả như có các tổ chức tư làm công chứng, kiểm định, dạy lái xe vốn là những việc trước đây chỉ do cơ quan, tổ chức nhà nước thực hiện. Tuy nhiên, kết quả này là rất khiêm tốn so với khả năng trên thực tế. Xây dựng nhà ở có cần nhà nước làm hay không? Nếu còn cần là còn có các công ty, tổng công ty của nhà nước, tức là tổ chức của nhà nước vẫn cần, không thể gọn lại được. Thời bao cấp, đã có lúc có Tổng cục Cao su thuộc Chính phủ và giờ đây không cần có một tổng cục như vậy mà sản lượng cao su thiên nhiên của nước ta đứng thứ 3 trên thế giới. Nếu tư duy theo kiểu cũ, có lẽ hết sức xứng đáng tổ chức ra tổng cục lúa gạo, tổng cục chè, tổng cục hồ tiêu… thuộc Bộ NN&PTNT.

Phân quyền, phân cấp giữa trung ương và địa phương

Nguyên nhân thứ ba phải kể đến chính là chưa thực sự làm tốt câu chuyện phân quyền, phân cấp giữa TƯ và địa phương. Thực ra đây cũng là một nội dung lớn của chủ đề xác định rõ, phù hợp chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan HCNN, nhưng tách ra thành một nội dung riêng để xem xét vì tầm quan trọng của nó.

Tại sao ban đầu chỉ vài tỉnh, thành được có cơ chế đặc thù, rồi tiến tới hơn chục tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương được hưởng cơ chế kiểu này? Đã đến lúc cần nghiên cứu kỹ vấn đề cơ chế đặc thù. Thủ tướng Phạm Minh Chính từng nêu rất xác đáng rằng nếu nhiều tỉnh đều xin cơ chế, chính sách giống nhau thì sẽ trở thành phổ biến, không thể gọi là đặc thù được. Cách tiếp cận cơ chế đặc thù cho địa phương hiện nay giống như kiểu TƯ nắm 100% công việc của địa phương, thể hiện ra thành thẩm quyền, trách nhiệm và nếu địa phương cứ xin, xin mạnh hơn thì TƯ gọi là phân cấp, phân quyền cho địa phương hôm nay độ 60%, mai thêm độ 10% nữa…

Nếu việc này, việc kia TƯ thôi không làm nữa mà chuyển giao cho địa phương thì cơ cấu tổ chức của bộ máy TƯ sẽ phải thay đổi, thôi không còn tổ chức lo công việc đã phân cấp, phân quyền. Bộ máy sẽ gọn lại là chắc chắn.

Mô hình tổ chức mới

Làm thế nào để thu gọn bộ máy, để từng cơ quan, tổ chức hoạt động hiệu lực, hiệu quả? Đây thực sự là một vấn đề lớn, luôn được bàn luận và thể hiện trong nghị quyết của Đảng qua các kỳ đại hội từ năm 1986 đến nay.

Nguyên nhân đầu tiên nêu sở dĩ có tình trạng tổ chức bộ máy như vậy chính là do chưa có được một triết lý chuẩn về tổ chức bộ máy. Vậy làm thế nào xác định được cái chuẩn này?

Trong bài viết của mình, Tổng Bí thư Tô Lâm đã chỉ rõ: “…tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị nước ta tuy đã được đổi mới ở một số bộ phận, nhưng cơ bản vẫn theo mô hình được thiết kế từ hàng chục năm trước, nhiều vấn đề không còn phù hợp với điều kiện mới là trái với quy luật phát triển…”.

Như vậy là chuẩn này đã khá rõ, đó chính là tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị. Hệ thống này được thiết kế đúng, từng bộ phận của hệ thống rõ về chức năng, nhiệm vụ sẽ là tiền đề bảo đảm cả hệ thống gọn nhẹ, hoạt động tốt. Lần đầu tiên, người đứng đầu của Đảng chỉ rõ mô hình hệ thống chính trị nước ta vốn được thiết kế từ quá lâu, do đó có khá nhiều vấn đề không còn phù hợp. Không nhận thức đầy đủ như vậy sẽ rất khó có cách tiếp cận phù hợp để tạo ra sự thay đổi tương thích của hệ thống chính trị nước ta.

Tổng Bí thư khẳng định phải xây dựng và tổ chức thực hiện trong toàn hệ thống chính trị mô hình tổng thể tổ chức bộ máy hệ thống chính trị Việt Nam đáp ứng những yêu cầu, nhiệm vụ trong giai đoạn cách mạng mới.

Việc tổng kết thực tiễn, đặc biệt là tổng kết việc thực hiện Nghị quyết TƯ 6 khóa 12 “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả“, theo Tổng Bí thư, “phải tiến hành khách quan, dân chủ, khoa học, cụ thể, sâu sắc, cầu thị, sát đúng với tình hình thực tiễn và từ đó đề xuất mô hình tổ chức mới, đánh giá ưu điểm và tác động khi thực hiện mô hình mới…”. Lần đầu tiên, người đứng đầu hệ thống chính trị dùng cụm từ “mô hình tổ chức mới“ đã cho thấy mô hình tổ chức hiện tại của hệ thống chính trị nước ta có những hạn chế cần khắc phục đến mức nào.

Xây dựng mô hình mới của hệ thống chính trị với 3 khối là Đảng, Nhà nước, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội chắc chắn sẽ là một vấn đề cực kỳ khó khăn, phức tạp. Không đổi mới tư duy không thể thành công trong công việc này.

Tổ chức bộ máy của Đảng như thế nào là thích hợp? Đảng lãnh đạo, Đảng cầm quyền thì sự lãnh đạo, sự cầm quyền này được bảo đảm ra sao thông qua tổ chức bộ máy của Đảng, của nhà nước? Tiếp tục duy trì các tổ chức hiện có như Ban Dân vận TƯ, Ban Kinh tế TƯ, Ban Nội chính TƯ... hay tổ chức lại cho phù hợp và TƯ sử dụng các bộ của Chính phủ giống như các ban của Đảng để tham mưu cho TƯ về một số vấn đề thể chế, chính sách… Các vị bộ trưởng về nguyên tắc đều là đảng viên, thậm chí là ủy viên Ban chấp hành TƯ nên đều có trách nhiệm thực hiện nghị quyết của Đảng và càng phải có trách nhiệm tham mưu, tư vấn cho TƯ những vấn đề thuộc về quản lý nhà nước của bộ, mà trước hết là đường lối, chính sách, quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực. Làm rõ được tổ chức bộ máy của Đảng ở cấp TƯ cũng sẽ giúp cho tổ chức hợp lý bộ máy của Đảng ở cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã.

Mô hình mới của hệ thống chính trị không thể không đề cập tới đổi mới tổ chức của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội bao gồm Đoàn Thanh niên, Công đoàn, Hội Liên hiệp phụ nữ, Hội Nông dân, Hội Cựu chiến binh. Vấn đề đặc biệt có ý nghĩa chi phối việc đổi mới ở đây cần được nghiên cứu là xác định rõ, trúng bản chất, vai trò của các giai cấp và tầng lớp xã hội trong xã hội Việt Nam đương đại. Giai cấp công nhân, giai cấp nông dân Việt Nam… hiện tại có giống hệt như cách đây mấy chục năm? Nhận thức đúng những vấn đề này sẽ giúp xác định rõ vị trí, vai trò, đặc biệt là tổ chức bộ máy của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội trong hệ thống chính trị nước ta.

Cuối cùng là đổi mới tổ chức bộ máy của nhà nước. Nói đến tổ chức bộ máy nhà nước là nói đến tổ chức bộ máy của cơ quan lập pháp, cơ quan tư pháp và cơ quan HCNN. Ở đây chỉ đề cập tới bộ phận thứ ba, tức tổ chức bộ máy HCNN.

Trước hết, cần xác định lại rõ, chuẩn chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan hành chính kể từ Chính phủ, tới các bộ đến UBND các cấp. Vấn đề này bao gồm trong nó cả câu chuyện phân cấp, phân quyền TƯ và địa phương, bao gồm cả sự cần thiết làm việc này, làm thêm việc kia và đặc biệt là từ bỏ không thực hiện một số công việc như từ trước đến nay.

Kinh nghiệm nước ta và nước ngoài cho thấy nếu để các cơ quan HCNN tự rà soát, tự đánh giá về chức năng, nhiệm vụ của mình rồi đề xuất, kiến nghị thì thường kết quả rất hạn chế. Một số nước thường thuê một tổ chức tư nhân làm việc này và thường là có được những đánh giá, đề xuất rõ và đúng về chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan HCNN, đặc biệt là những đề xuất, đổi mới tổ chức bộ máy của Chính phủ và các cơ quan khác của hệ thống hành chính.

Thiết kế tổ chức bộ máy

Trên cơ sở rõ chức năng, nhiệm vụ mới bắt tay vào thiết kế tổ chức bộ máy. Trong thiết kế tổ chức bộ máy bên trong của các bộ, nếu không có sự thay đổi căn bản thì rất có thể tổ chức lại như cũ hoặc có chuyển biến không đáng kể.

Từ hàng chục năm nay, các quy định của pháp luật không làm rõ được sự khác nhau giữa một bên là các vụ và một bên là các cục, tổng cục trong bộ. Vụ có chức năng giúp bộ trưởng quản lý nhà nước ngành, lĩnh vực, tức nặng về tham mưu thể chế, chính sách, quy hoạch, kế hoạch… Khá chuẩn. Cục, tổng cục được xác định có chức năng giúp bộ trưởng quản lý nhà nước ngành, lĩnh vực và thực thi pháp luật chuyên ngành. Như vậy là cả vụ và cục, tổng cục có cùng một chức năng giống nhau là tham mưu cho bộ trưởng quản lý nhà nước ngành, lĩnh vực. Đây là điều bất cập lớn cần nghiên cứu giải quyết.

Tương tự là quan niệm về tổ chức phòng trong các vụ ở các bộ cũng cần được soi rọi lại dưới góc độ khoa học tổ chức.

Trong quá trình xây dựng mô hình mới của hệ thống chính trị nước ta, chắc chắn có những việc làm được ngay, nhưng cũng có những việc đòi hỏi phải nghiên cứu kỹ, thận trọng, thậm chí cần thiết phải thử nghiệm để rút kinh nghiệm. Những ý kiến chỉ đạo của Tổng Bí thư Tô Lâm về vấn đề này sẽ luôn là nền tảng, nguyên tắc hết sức có ý nghĩa giúp cho việc triển khai xây dựng mô hình mới hệ thống chính trị nước ta đi đúng hướng và sớm đạt được kết quả.

Tiến sĩ Đinh Duy Hòa