Đổi mới quy trình lập pháp theo '3 bước' của Quốc hội

- Một trong những đột phá quan trọng nhằm tháo gỡ “điểm nghẽn” về thể chế là cần thay đổi tư duy làm luật. Vậy chúng ta cần thay đổi cụ thể như thế nào, thưa ông?

- Cần thay đổi khá nhiều. Trước hết là cần nhận thức được mối quan hệ biện chứng giữa tự do và điều chỉnh (pháp luật điều chỉnh hành vi nên còn được gọi là sự điều chỉnh). Tự do cần cho đổi mới và sáng tạo. Tuy nhiên, tuyệt đối hóa tự do có thể dẫn đến xung đột và tình trạng vô chính phủ.

Điều chỉnh cần cho sự ổn định và trật tự. Nhưng tuyệt đối hóa điều chỉnh có thể dẫn tới tình trạng xã hội bị trói buộc bởi quá nhiều xiềng xích, và chi phí tuân thủ tăng cao.

Sự anh minh nằm ở khả năng cân đối giữa tự do và điều chỉnh. Và chỉ khi cân đối được giữa tự do và điều chỉnh chúng ta mới xây dựng được môi trường thể chế cần thiết cho sự phát triển vượt bậc và bền vững. Nhận thức này phải được coi là đổi mới tư duy quan trọng hàng đầu trong hoạt động lập pháp.

- Vậy sự cân đối giữa tự do và điều chỉnh ở nước ta hiện nay đang như thế nào?

- Quả thực, cần phải có một công trình nghiên cứu công phu và khách quan mới có thể trả lời được chính xác là đang như thế nào. Tuy nhiên, có không ít chứng cứ cho thấy có lẽ chúng ta đang phải đối mặt với tình trạng lạm dụng điều chỉnh.

Chứng cứ thứ nhất là hiện tượng “nghẽn thể chế”. Phát biểu trong phiên khai mạc Kỳ họp thứ 8 của Quốc hội ngày 21/10/2024, Tổng Bí thư Tô Lâm đã nhấn mạnh: “Trong ba điểm nghẽn lớn nhất hiện nay là thể chế, hạ tầng và nhân lực, thì thể chế là “điểm nghẽn” của điểm nghẽn”.

Nghẽn thể chế là hiện tượng các quy định, thủ tục hoặc chính sách bị thiết lập quá mức cần thiết, hoặc can thiệp quá sâu vào các hoạt động kinh tế - xã hội, làm giảm tính linh hoạt và hiệu quả của hệ thống. Điều này dẫn đến sự chậm trễ, phức tạp hóa quy trình, gia tăng chi phí cho Nhà nước, doanh nghiệp và cá nhân, đồng thời hạn chế sự sáng tạo và phát triển.

TS Nguyễn Sĩ Dũng nhấn mạnh khả năng cân đối giữa tự do và điều chỉnh. Đồ họa: Tùng Lâm.

Chứng cứ thứ hai là sự thụ động, đùn đẩy trách nhiệm của bộ máy hành chính, công vụ. Khi hành vi của các cán bộ, công chức bị điều chỉnh bởi quá nhiều luật lệ thì họ không biết phải tuân thủ thế nào cho hết. Đó là chưa kể, nhiều khi các quy định của pháp luật lại còn chồng chéo và xung đột với nhau. Tuân thủ quy định này, thì sẽ vi phạm quy định khác. Thế nên, không ít cán bộ, công chức đã chọn cách đùn đẩy trách nhiệm: Thà đứng trước hội đồng kỷ luật, còn hơn đứng trước hội đồng xét xử.

Chứng cứ thứ ba là chi phí tuân thủ tăng cao. Đó là chi phí liên quan đến các loại giấy phép và thủ tục hành chính; Chi phí liên quan đến kiểm tra và thanh tra; Chi phí không chính thức; Chi phí cho hệ thống quản lý tuân thủ…

Theo các báo cáo của một số tổ chức quốc tế, chi phí tuân thủ pháp luật ở Việt Nam có xu hướng tăng cao, đặc biệt là đối với các doanh nghiệp vừa và nhỏ. Chỉ số về thời gian dành cho các thủ tục hành chính, cùng với khảo sát về chi phí không chính thức, cho thấy chi phí tuân thủ ở Việt Nam đang cao hơn so với một số nước trong khu vực.

Ngoài ra, việc lạm dụng điều chỉnh còn rất dễ xảy ra, khi chúng ta làm luật theo kế hoạch hóa. Thông qua một chương trình xây dựng pháp luật thật đồ sộ, rồi coi việc hoàn thành nó là thành tích, thì rủi ro lạm dụng điều chỉnh là rất khó tránh khỏi.

Tâm lý dùng pháp luật để xử lý mọi vấn đề của cuộc sống cũng gây ra hậu quả như vậy. Không biết tự bao giờ, nhưng khi đối mặt với bất kỳ một vấn đề gì trong cuộc sống, chúng ta đều cho rằng cần phải ban hành pháp luật để xử lý. Thực ra, không phải vấn đề gì cũng xử lý được bằng pháp luật. Đó là chưa nói tới việc pháp luật thường là giải pháp tốn kém nhất.

- Vậy thì làm thế nào để cân đối được giữa tự do và điều chỉnh?

- Cân đối giữa tự do và điều chỉnh là một cân đối động. Tình hình thay đổi, nhu cầu thay đổi, thì sự cân đối này cũng thay đổi. Chúng ta không thể ngồi cân đong, đo đếm rồi xác lập một sự cân đối đúng cho muôn đời, mà phải xây dựng được năng lực thể chế để xác lập sự cân đối này cho từng trường hợp cụ thể.

Khoản 3 Điều 2 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.”

Quy định này cho thấy mặc dù quyền lực nhà nước là thống nhất, các cơ quan đại diện cho 3 quyền này (Quốc hội với quyền lập pháp, Chính phủ với quyền hành pháp, và tòa án nhân dân với quyền tư pháp) được phân công trách nhiệm rõ ràng và có cơ chế kiểm soát lẫn nhau. Sự kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan này chính là cơ chế để bảo đảm sự cân đối động giữa tự do và điều chỉnh.

Với tư cách là cơ quan nắm giữ quyền hành pháp, Chính phủ có động lực trong việc ban hành pháp luật để tăng cường quản lý. Tuy nhiên, với tư cách là cơ quan đại diện cho dân và nắm giữ quyền lập pháp, Quốc hội có động lực trong việc kiểm soát việc ban hành pháp luật để bảo vệ quyền tự do của người dân. Với tư cách là cơ quan bảo vệ công lý và nắm giữ quyền tư pháp, tòa án có động lực trong việc bảo đảm rằng pháp luật phải đạt được công lý và phải phù hợp với Hiến pháp.

Trong mô hình thể chế của nước ta, cần phải có thêm cải cách để tòa án thật sự có thể kiểm soát được Quốc hội và Chính phủ. Vì vậy, hiện nay, cơ chế kiểm soát lẫn nhau giữa Quốc hội và Chính phủ là quan trọng và thiết thực nhất để bảo đảm sự cân đối động giữa tự do và điều chỉnh.

TS Nguyễn Sĩ Dũng đặc biệt quan tâm đến cơ chế kiểm soát lẫn nhau giữa Quốc hội và Chính phủ.

- Nói như vậy có nghĩa là cần phải đổi mới tư duy về phân quyền và chức năng lập pháp của Quốc hội?

- Quả đúng là như vậy! Quyền lập pháp là quyền kiểm soát việc ban hành pháp luật, không phải quyền làm luật. Chức năng lập pháp là chức năng thẩm định và thông qua luật, không phải là chức năng làm luật. Tuy nhiên, sự đổi mới tư duy này hoàn toàn không phải là việc “phát hiện ra châu Mỹ”. Đây chính là cách hiểu phổ quát trên thế giới, đặc biệt là ở các nước theo mô hình nhà nước pháp quyền.

Như trên đã nói, Chính phủ là cơ quan có động lực ban hành pháp luật để tăng cường quản lý. Thực tế cũng cho thấy có từ 90-95% các dự luật là do Chính phủ trình. Mặc dù các đại biểu Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội đều có quyền sáng kiến lập pháp và quyền trình dự án luật.

Nhưng trên thực tế, các dự luật được thông qua theo sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội là gần như không có. Lý do cơ bản nhất cho thực trạng này là các đại biểu Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội ít có động lực ban hành luật pháp như Chính phủ.

- Nếu chức năng lập pháp là thẩm định và thông qua luật, thì việc đổi mới quy trình lập pháp của Quốc hội có nên tham khảo kinh nghiệm của thế giới không, thưa ông?

- Theo tôi là nên! Nếu chức năng lập pháp là thẩm định và thông qua luật, thì năng lực lập pháp của Quốc hội là năng lực thẩm định, quy trình lập pháp của Quốc hội cũng chính là quy trình thẩm định.

Trong quy trình lập pháp của Quốc hội nhiều nước trên thế giới, việc thẩm định về sự cần thiết phải ban hành pháp luật chính là cơ chế để xác lập sự cân đối giữa tự do và điều chỉnh.

Quốc hội các nước thường thẩm định một dự luật qua 3 lần đọc (hay 3 lần xem xét): Lần đọc thứ nhất là để xem xét sự cần thiết của dự luật; Lần đọc thứ hai là để xem xét chính sách lập pháp được đề ra trong dự luật; Lần đọc thứ ba là để thông qua dự luật.

Với một quy trình như vậy, thì lần đọc thứ nhất, như đã nói ở trên là cơ chế quan trọng nhất đề cân đối giữa tự do và điều chỉnh. Ở lần đọc này, chính phủ phải chứng minh được cho quốc hội về sự cần thiết của dự luật; vấn đề nóng bỏng đang đặt ra không có các giải pháp khác ngoài giải pháp lập pháp; sự điều chỉnh hành vi để giải quyết vấn đề là bắt buộc phải có; sự hạn chế quyền con người, quyền công dân là thuộc trường hợp hiến pháp cho phép.

Nếu chính phủ thuyết phục được quốc hội thì dự luật sẽ được thông qua lần đọc thứ nhất. Nếu chính phủ không thuyết phục được quốc hội thì dự luật sẽ bị bác bỏ ngay từ lần đọc này, mà quốc hội sẽ không xem xét gì vào nội dung của dự luật.

Ở đây, chúng ta hiểu rằng, thẩm định về sự cần thiết chính là thẩm định về sự cân đối giữa tự do và điều chỉnh.

Có lẽ, quy trình lập pháp của Quốc hội nước ta cũng nên có một phiên chuyên về việc thẩm định sự cần thiết của một dự luật.

Cuối cùng, có lẽ, chúng ta còn cần phải đổi mới tư duy liên quan công nghệ làm luật nói chung bao gồm cả quy trình lập pháp và kỹ thuật lập pháp. Tuy nhiên, đây là một chủ đề tương đối chuyên sâu, xin được trao đổi vào một dịp khác.

- Trân trọng cám ơn ông!

Lê Thọ Bình (thực hiện)