G20 chưa thể thống nhất cách xử lý dư thừa công suất công nghiệp

Theo Reuters, các bộ trưởng thương mại G20 thống nhất rằng tình trạng dư thừa công suất công nghiệp mang tính cơ cấu là một vấn đề cần được xử lý, đồng thời nhiều nước cho rằng các công cụ thương mại hiện hành chưa đủ để giải quyết. Tuy nhiên, các nước không thống nhất được về một lộ trình hành động chung. Văn phòng Đại diện Thương mại Mỹ sau hội nghị cho biết dự thảo về vấn đề này được phần lớn thành viên ủng hộ, song một số nước kiên quyết phản đối việc xây dựng cơ chế hợp tác. Điều đáng chú ý là bất đồng không nằm ở việc các nước có thừa nhận hiện tượng dư thừa công suất hay không, mà chủ yếu nằm ở cách xác định nguyên nhân và cách thức xử lý.

Từ vấn đề sản xuất đến tranh chấp về chính sách công nghiệp

“Dư thừa công suất” về cơ bản xảy ra khi năng lực sản xuất của một ngành vượt quá nhu cầu của thị trường. Khi lượng cung vượt cầu trong thời gian dài, doanh nghiệp có thể tìm cách mở rộng xuất khẩu, khiến giá hàng hóa giảm và tạo sức ép đối với các nhà sản xuất tại những thị trường nhập khẩu.

Washington cho rằng đây là một trong những nguyên nhân làm méo mó cạnh tranh quốc tế. Chính quyền Tổng thống Donald Trump đặc biệt tập trung vào những ngành như thép, ô tô, pin, chất bán dẫn và một số lĩnh vực công nghệ. Mỹ cho rằng việc một số nền kinh tế duy trì sản lượng lớn nhờ các chính sách công nghiệp, trợ cấp hoặc những hình thức hỗ trợ khác có thể dẫn tới tình trạng hàng hóa được đưa ra thị trường quốc tế với giá thấp, gây sức ép lên các nhà sản xuất nước ngoài. AP dẫn lời Đại diện Thương mại Mỹ Jamieson Greer cho biết gần như tất cả các nước tham dự đều thừa nhận vấn đề cần được hành động, đồng thời cho rằng hệ thống biện pháp thương mại hiện nay chưa đủ hiệu quả để xử lý.

Tuy nhiên, cách tiếp cận này không được tất cả các thành viên G20 chia sẻ.Trung Quốc từ lâu bác bỏ nhận định cho rằng chính sách công nghiệp của nước này là nguyên nhân chủ yếu dẫn tới dư thừa công suất. Bắc Kinh cho rằng lợi thế cạnh tranh của hàng hóa Trung Quốc còn bắt nguồn từ năng lực sản xuất, quy mô thị trường, đổi mới công nghệ và hiệu quả của chuỗi cung ứng. Trung Quốc cũng cho rằng phương Tây đang sử dụng khái niệm “dư thừa công suất” để biện minh cho các biện pháp bảo hộ thương mại.

Ấn Độ cũng đưa ra cách tiếp cận thận trọng hơn. Bộ trưởng Thương mại và Công nghiệp Piyush Goyal cho rằng không nên coi bản thân năng lực sản xuất là vấn đề. Theo quan điểm được phía Ấn Độ nêu tại hội nghị, cần phân biệt giữa việc mở rộng năng lực sản xuất phục vụ nhu cầu thị trường với tình trạng sản xuất tập trung do trợ cấp hoặc các chính sách làm méo mó cạnh tranh. New Delhi nhấn mạnh các biện pháp xử lý phải dựa trên bằng chứng cụ thể và phù hợp với các quy định của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO).

Chính sự khác biệt này khiến việc đưa ra một định nghĩa chung về “dư thừa công suất” trở nên khó khăn. Nếu chỉ dựa vào quy mô sản xuất hoặc tỷ lệ xuất khẩu, các nước có ngành công nghiệp đang phát triển có thể bị coi là tạo ra dư thừa công suất ngay cả khi sản lượng của họ chủ yếu phục vụ nhu cầu trong nước. Ngược lại, nếu chỉ nhìn vào giá xuất khẩu thấp mà không xem xét nguyên nhân, các biện pháp hạn chế thương mại có nguy cơ trở thành công cụ bảo hộ.

Một vấn đề, nhiều cách tiếp cận

Bất đồng tại G20 cũng phản ánh sự thay đổi lớn trong chính sách kinh tế toàn cầu. Trong nhiều thập niên, tự do hóa thương mại được xem là một trong những động lực quan trọng của tăng trưởng kinh tế. Các nước chuyên môn hóa sản xuất, tham gia vào chuỗi cung ứng xuyên biên giới và mở rộng thị trường xuất khẩu. Tuy nhiên, sau đại dịch COVID-19, xung đột địa chính trị và những đứt gãy chuỗi cung ứng, nhiều nền kinh tế lớn bắt đầu đặt vấn đề an ninh kinh tế và khả năng tự chủ sản xuất lên cao hơn.

Mỹ thúc đẩy chính sách khôi phục sản xuất trong nước, trong khi Liên minh châu Âu triển khai nhiều chương trình hỗ trợ các ngành công nghiệp chiến lược. Trung Quốc tiếp tục thúc đẩy năng lực sản xuất trong các lĩnh vực công nghệ cao. Ấn Độ cũng đẩy mạnh chương trình phát triển sản xuất trong nước và tìm cách thu hút các chuỗi cung ứng toàn cầu.

Trong bối cảnh đó, việc một quốc gia tăng năng lực sản xuất không còn đơn thuần là câu chuyện thương mại. Nó gắn với việc làm, công nghệ, an ninh chuỗi cung ứng và năng lực cạnh tranh dài hạn. Đây cũng là lý do các cuộc tranh luận về thép, ô tô điện, pin, chất bán dẫn hay thiết bị năng lượng sạch ngày càng gay gắt. Một quốc gia có thể coi việc mở rộng sản xuất là chiến lược phát triển công nghiệp, trong khi đối tác thương mại lại nhìn nhận đó là nguồn gây dư cung và sức ép cạnh tranh.

WTO vẫn là mắt xích quan trọng

Một điểm đáng chú ý trong lập trường của Ấn Độ là đề nghị xử lý những biến dạng thương mại bằng các công cụ phù hợp với quy định WTO, trong đó có chống bán phá giá và thuế đối kháng. New Delhi đồng thời kêu gọi khôi phục cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO. Đây là vấn đề có ý nghĩa rộng hơn cuộc tranh luận tại G20. Nếu mỗi nền kinh tế tự xác định thế nào là “dư thừa công suất” rồi áp dụng các biện pháp hạn chế nhập khẩu tương ứng, hệ thống thương mại dựa trên các quy tắc chung sẽ đứng trước sức ép lớn.

Trong khi đó, một cơ chế đa phương hiệu quả cần giải quyết được câu hỏi khó hơn: làm thế nào phân biệt giữa cạnh tranh có hiệu quả và cạnh tranh bị bóp méo bởi trợ cấp, chính sách công nghiệp hoặc các hành vi phi thị trường? Câu hỏi này đặc biệt quan trọng trong những ngành mới như xe điện, pin, năng lượng tái tạo và chất bán dẫn, nơi các chính phủ đều đang hỗ trợ doanh nghiệp vì những mục tiêu chiến lược riêng. Nếu chỉ coi mọi khoản hỗ trợ công nghiệp là nguyên nhân của dư thừa công suất, không ít chính sách công nghiệp hiện nay của chính các nền kinh tế lớn cũng có thể trở thành đối tượng tranh luận.

Tranh luận tại Milwaukee cho thấy giải pháp cho vấn đề dư thừa công suất không đơn giản là yêu cầu các nước sản xuất ít đi. Vấn đề cốt lõi là xây dựng một bộ tiêu chí có thể phân biệt rõ giữa năng lực sản xuất phục vụ nhu cầu thị trường, năng lực dự phòng cần thiết cho an ninh kinh tế và năng lực sản xuất được duy trì nhờ các chính sách làm méo mó cạnh tranh.

Kết quả hội nghị tại Milwaukee vì thế phản ánh một thực tế rộng hơn của thương mại thế giới hiện nay: các nền kinh tế lớn đều nhận thấy hệ thống thương mại đang đứng trước những vấn đề mới, nhưng chưa thống nhất được cách sửa chữa hệ thống đó. Nếu thiếu một cơ chế đa phương đủ mạnh để dung hòa lợi ích, những bất đồng về dư thừa công suất có thể tiếp tục được chuyển hóa thành thuế quan, điều tra thương mại và các biện pháp hạn chế thị trường. Khi đó, câu chuyện về “dư thừa công suất” sẽ không còn chỉ là vấn đề của một ngành sản xuất hay một quốc gia, mà có thể trở thành một trong những phép thử quan trọng đối với khả năng duy trì một hệ thống thương mại toàn cầu dựa trên luật lệ trong giai đoạn cạnh tranh kinh tế ngày càng gay gắt.