Hoàn thiện pháp lý về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Ảnh minh họa. Nguồn: internet

Hành lang pháp lý về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước được thiết lập trong Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 đã tạo ra sự chủ động cần thiết cho các cấp chính quyền. Sau hơn 5 năm thực hiện Luật này, đến nay, các quy định về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đã bộc lộ một số bất cập cần tiếp tục sửa đổi, bổ sung hoàn thiện cho phù hợp.

Các quy định về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước hiện hành

Thứ nhất, về thẩm quyền ban hành chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách nhà nước (NSNN): Khoản 10 Điều 25 Luật NSNN năm 2015 quy định, Chính phủ quyết định các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu thực hiện thống nhất trong cả nước; đối với một số chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách, để phù hợp đặc điểm của địa phương, quy định khung và giao HĐND cấp tỉnh quyết định cụ thể.

Khoản 3 Điều 26 Luật NSNN năm 2015 và Điều 20 Nghị định số 163/2016/NĐ-CP ngày 21/12/2016 hướng dẫn Luật NSNN năm 2015 quy định, Bộ Tài chính quyết định ban hành chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách đối với các ngành, lĩnh vực sau khi thống nhất với các bộ quản lý ngành, lĩnh vực...; Ban hành mức chi ngân sách đối với các chế độ, tiêu chuẩn đã được Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quyết định nhưng chưa có mức chi cụ thể; Ban hành chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách theo phân công của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ.

Điểm g, h Khoản 9 Điều 30 Luật NSNN năm 2015 quy định, HĐND cấp tỉnh quyết định cụ thể đối với một số chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách theo quy định khung của Chính phủ; Quyết định các chế độ chi ngân sách đối với một số nhiệm vụ chi có tính chất đặc thù ở địa phương ngoài các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách do Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Tài chính ban hành…

Nhìn chung, việc phân cấp thẩm quyền ban hành chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN như trên là phù hợp với tình hình thực tế của Việt Nam. Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, khi thực thi các chính sách, Chính phủ chịu sự giám sát tối cao của Quốc hội và là cơ quan thống nhất quản lý về kinh tế nên hiểu rõ về xây dựng, ban hành các tiêu chuẩn, định mức chi. Quốc hội Việt Nam làm việc theo các kỳ họp (2 kỳ/năm) nên nếu để Quốc hội ban hành chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN thì có thể xảy ra tình trạng không kịp thời trong quá trình tổ chức thực hiện những chế độ chi quan trọng, phạm vi rộng, ảnh hưởng tới nhiệm vụ kinh tế - xã hội.

Thứ hai, các quy định điều chỉnh lại khoản thu phân chia giữa ngân sách trung ương (NSTW) và ngân sách địa phương (NSĐP) đối với thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN), góp phần tăng cường nguồn lực cho NSĐP: Trước đây, tại Điểm d Khoản 1 Điều 30 Luật NSNN năm 2002 quy định, thuế TNDN của các đơn vị hạch toán toàn ngành là khoản thu mà NSTW được hưởng 100%.

Tuy nhiên, Điểm b Khoản 2 Điều 35 Luật NSNN năm 2015 đã điều chỉnh, thuế TNDN, trừ thuế TNDN quy định tại Điểm đ khoản 1 Điều này (thuế TNDN, lãi được chia cho nước chủ nhà và các khoản thu khác từ hoạt động thăm dò, khai thác dầu, khí) là khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa NSTW và NSĐP. Việc quy định điều chỉnh lại khoản thu này là phù hợp với tình hình hiện tại, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, hướng tới mục tiêu đảm bảo cân đối thu chi ngân sách; tăng cường phân cấp nguồn thu cho các địa phương.

Thứ ba, điều chỉnh phân cấp nguồn thu phân chia cho ngân sách cấp xã và tăng quyền hạn cho HĐND cấp tỉnh: Tại Điểm b Khoản 1 Điều 39 Luật NSNN năm 2015 và Điểm b Khoản 1 Điều 17 Nghị định số 163/2016/ NĐ-CP quy định, ngân sách cấp xã, thị trấn được hưởng nguồn thu phân chia từ 04 khoản thu sau: Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp; Lệ phí môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh;Thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình; Lệ phí trước bạ nhà, đất.

Thực tiễn triển khai cho thấy, quy định lại khoản thu trên là phù hợp, bởi vì, nếu quy định một tỷ lệ cụ thể (ví dụ như 70% đối với các khoản thu; 50% khoản thu lệ phí trước bạ), sẽ gây khó khăn trong quản lý và điều hòa ngân sách. Để khắc phục và tạo sự linh hoạt trong điều hòa ngân sách, Luật NSNN năm 2015 đã bỏ quy định cứng về tỷ lệ phần trăm các cấp ngân sách được hưởng từ các khoản thu.

Theo đó, việc quy định tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu cho cấp xã, thị trấn, thị xã, thành phố thuộc tỉnh được hưởng sẽ do HĐND cấp tỉnh quyết định theo đúng quy định tại Điều 39 Luật NSNN năm 2015 và Điều 17 Nghị định số 163/2016/NĐ-CP.

Tồn tại, vướng mắc khi thực thi các quy định về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Qua nghiên cứu việc thực thi các quy định về phân cấp quản lý NSNN thấy rằng, thực tiễn triển khai còn tồn tại một số khó khăn, vướng mắc sau:

Một là, quy định về thẩm quyền ban hành khoản thu chưa tạo sự chủ động cho các địa phương: Theo Khoản 4 Điều 70 Hiến pháp năm 2013, thẩm quyền “quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các sắc thuế” thuộc về Quốc hội.

Theo quy định tại Điều 4, 10, 17, 18, 19, 21 của Luật Phí, Lệ phí năm 2015, thì Quốc hội có thẩm quyền ban hành danh mục phí, lệ phí; Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Tài chính, HĐND cấp tỉnh có thẩm quyền quy định các khoản phí, lệ phí trong Danh mục phí, lệ phí, được quy định mức thu, miễn, giảm, thu, nộp, quản lý và sử dụng các khoản phí, lệ phí.

Điểm đ Khoản 9 Điều 30 Luật NSNN năm 2015 quy định, HĐND cấp tỉnh “quyết định thu phí, lệ phí và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của pháp luật”. Như vậy, HĐND tỉnh không có thẩm quyền quy định các nguồn thu từ thuế. Các nguồn thu từ phí, lệ phí thì chỉ được quy định và thu trong khung danh mục do Quốc hội ban hành và các khoản đóng góp từ nhân dân (tiền, ngoại tệ, các loại tài sản, hiện vật có giá trị kinh tế...). Tuy nhiên, trong thực tế, các khoản thu từ phí, lệ phí thường chiếm tỷ trọng nhỏ trong tổng thu NSĐP, do vậy quy định hiện hành của Luật NSNN năm 2015 chưa thực sự tạo ra tính chủ động cho địa phương trong việc tìm kiếm các nguồn thu khác, làm tăng sự phụ thuộc của NSĐP vào NSTW.

Hai là, chưa quy định mức hỗ trợ cụ thể về số thu bổ sung có mục tiêu hỗ trợ khắc phục thiên tai, thảm họa, dịch bệnh: Theo Điểm c Khoản 7 Điều 9 và Điểm c Khoản 3 Điều 40 Luật NSNN năm 2015; Điểm c Khoản 3 Điều 19 Nghị định số 163/2016/NĐ-CP; Điểm c Khoản 2 Điều 9 Thông tư số 342/2016/TT-BTC ngày 30/12/2016 của Bộ Tài chính về quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 163/2016/NĐ-CP, thì số bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được xác định theo nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách.

Khả năng ngân sách cấp trên và khả năng cân đối ngân sách của từng địa phương cấp dưới, để hỗ trợ ngân sách cấp dưới trong các trường hợp sau: Hỗ trợ chi khắc phục thiên tai, thảm họa, dịch bệnh trên diện rộng vượt quá khả năng cân đối của ngân sách cấp dưới, sau khi ngân sách cấp dưới đã sử dụng dự phòng ngân sách, quỹ dự trữ tài chính của địa phương theo quy định nhưng chưa đáp ứng được nhu cầu.

Do đó, khi xảy ra thiên tai, thảm họa, dịch bệnh, ngân sách cấp dưới khó có khả năng cân đối và sử dụng quỹ dự phòng ngân sách; quỹ dự trữ tài chính, thì ngân sách cấp trên sẽ bố trí bổ sung có mục tiêu cho ngân sách cấp dưới. Tuy nhiên, luật hiện hành không quy định mức bổ sung cụ thể là bao nhiêu. Một phần hay tất cả số phải chi còn lại, trong khi đó tất cả các khoản bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới (như: Thực hiện chính sách, chế độ mới, thực hiện chương trình mục tiêu quốc gia, hỗ trợ các công trình, dự án phát triển kinh tế địa phương) đều quy định cụ thể mức hỗ trợ. Điều này tạo ra sự không thống nhất trong các quy định của Luật, gây lúng túng trong thi hành chính sách.

Ba là, quy định về tăng thu từ nguồn thu phát sinh từ dự án mới đi hoạt động: Theo quy định tại Điều 9 Luật NSNN năm 2015, thì NSTW, ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân cấp nguồn thu. Trong đó, NSTW giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chi quốc gia, hỗ trợ địa phương chưa cân đối được ngân sách và hỗ trợ các địa phương. NSĐP được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động thực hiện những nhiệm vụ chi được giao.

Điểm d Khoản 7 Điều 9 Luật NSNN năm 2015 và Điểm c Khoản 3 Điều 7 Thông tư số 342/2016/TT-BTC quy định, khi có số tăng thu, NSĐP được hưởng theo phân cấp. Số tăng thu được xác định theo các quy định của Luật. Nếu có số tăng thu lớn từ các dự án mới đi vào hoạt động (như trong các lĩnh vực điện tử, luyện thép, lọc dầu, điện hạt nhân…) thì phải nộp về ngân sách cấp trên.

Sau khi nộp về ngân sách cấp trên, ngân sách cấp trên sẽ bổ sung có mục tiêu lại một phần cho ngân sách cấp dưới. Quy định này phù hợp với mục tiêu cân đối chung, lấy từ địa phương có nguồn thu lớn để hỗ trợ địa phương không có đủ nguồn thu nhằm đảm bảo mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội nói chung.

Tuy nhiên, quy định trên dẫn tới sự mâu thuẫn với các quy định về phân cấp nguồn thu của các cấp ngân sách quy định tại Điều 35, 37 của Luật NSNN năm 2015. Bởi vì, tất cả số tăng thu từ dự án mới đi vào hoạt động không phân biệt, đó là thu từ khoản thu nào thì phải nộp lại cho ngân sách cấp trên, trong khi Điều 35, 37 Luật NSNN năm 2015 quy định rất rõ khoản thu nào là nộp về ngân sách và cấp nào được hưởng.

Giải pháp hoàn thiện hàng lang pháp lý về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Trên cơ sở phân tích yếu tố thuận lợi và những tồn tại, khó khăn trong quá trình triển khai quy định về phân cấp quản lý ngân sách, tác giả đề xuất một số giải pháp sau:

Thứ nhất, bổ sung thẩm quyền của HĐND cấp tỉnh theo hướng tạo sự chủ động cho các địa phương: Việc tìm kiếm và thu các nguồn thu khác sẽ tạo thêm địa phương những khoản thu mới, từ đó giúp cho địa phương tự đảm bảo cân đối thu chi, ít phụ thuộc vào ngân sách cấp trên. Việc phân định thêm thẩm quyền cho HĐND cấp tỉnh phải theo hướng là HĐND cấp tỉnh có thẩm quyền quy định và thu các nguồn thu khác, phù hợp với tình hình của địa phương (trừ thuộc thẩm quyền ban hành của Quốc hội, Chính phủ). Bên cạnh đó, tạo ra sự chủ động nhất định cho các địa phương trong việc cân đối nguồn thu để đảm bảo các nhiệm vụ chi, giảm sự phụ thuộc vào ngân sách cấp trên.

Thứ hai, bổ sung mức hỗ trợ cụ thể trong quy định về số thu bổ sung có mục tiêu hỗ trợ khắc phục thiên tai, thảm họa, dịch bệnh: Luật NSNN năm 2015 quy định rõ số bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được xác định theo nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách; khả năng ngân sách cấp trên và khả năng cân đối ngân sách của từng địa phương cấp dưới, để hỗ trợ ngân sách cấp dưới khắc phục thiên tai, thảm họa, dịch bệnh.

Quy định này đã khắc phục được tình trạng xin cho và ỷ lại vào ngân sách cấp trên như: trước đây; đồng thời, tăng cường kiểm soát chặt chẽ số bổ sung có mục tiêu của ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới. Đồng thời, để tạo tính đồng bộ, chi tiết với các quy định khác về số bổ sung có mục tiêu, cần định rõ mức hỗ trợ là bao nhiêu sau khi ngân sách cấp dưới đã sử dụng cả quỹ dự phòng, quỹ dự trữ tài chính.

Thứ ba, sửa đổi/bổ sung quy định về tăng thu từ nguồn thu phát sinh từ dự án mới đi hoạt động: Trên thực tế số tăng thu từ những dự án mới đi vào hoạt động trong các lĩnh vực như: điện tử, luyện thép, lọc dầu, điện hạt nhân… đem lại số thu rất lớn cho NSĐP, tuy nhiên, không phải địa phương nào cũng thường xuyên có những dự án mới đi vào hoạt động. Do vậy, để quy định này không mâu thuẫn với các quy định khác trong Luật NSNN năm 2015 và các văn bản hướng dẫn thi hành về phân cấp nguồn thu thì cần phải quy định rõ theo hướng có một quy định riêng biệt về nội dung này. Bên cạnh đó, Điều 35, 37 Luật NSNN năm 2015 quy định về phân cấp nguồn thu của NSTW và NSĐP phải bổ sung thêm quy định loại trừ các nguồn thu phát sinh từ dự án mới đi vào hoạt động, để tạo sự thống nhất giữa các quy định liên quan.

Tài liệu tham khảo:

Luật Ngân sách nhà nước năm 2015;Chính phủ (2016), Nghị định số 163/2016/NĐ-CP ngày 21/12/2016 của Chính phủ về quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ngân sách nhà nước 2015;Bộ Tài chính (2016), Thông tư số 342/2016/TT-BTC ngày 30/12/2016 của Bộ Tài chính về quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 163/NĐ-CP.

ThS. Đinh Văn Linh - Khoa Luật, Học viện Ngân hàng

Bài đăng trên Tạp chí Tài chính kỳ 2 tháng 3/2021