Khi tiếng chuông 'thể chế' gióng liên hồi

LTS: Những bất cập về thể chế, luật pháp đang được gấp rút sửa đổi, khai thông thời gian qua bởi nỗ lực của nhiều ngành. Tuy vậy, những bất cập đó vẫn còn không ít, làm cho tình trạng “trên nóng dưới lạnh” thêm gay gắt và gây khó khăn cho phát triển kinh tế của đất nước. Tuần Việt Nam xin góp ý về việc tiếp tục hoàn thiện thể chế mà cuộc sống đang đòi hỏi.

Xem lại bài 1: Đại biểu Lê Thanh Vân: Tình trạng ‘trên nóng, dưới lạnh’ ngày càng lộ rõ

Công cuộc Đổi Mới đã đi được một chặng đường dài gần 38 năm (1986-2024). Qua thống kê chưa đầy đủ, riêng về lĩnh vực kinh tế, Quốc hội đã ban hành được 211 luật, bộ luật, bình quân hơn 5,7 luật/năm.

Trong đó, luật đầu tiên được ban hành là Luật Đất đai năm 1987; số được ban hành nhiều nhất là 14 luật vào năm 2014; Số được ban hành dưới dạng luật sửa đổi, bổ sung là 42 luật, bình quân 1,2 luật/năm. Đặc biệt, năm 2018 đã ban hành Luật sửa đổi, bổ sung đối với 37 luật có liên quan đến qui hoạch.

Trong số những luật đã phải sửa đổi, bổ sung có luật chỉ sửa đổi, bổ sung một lần như Luật Thống kê; có luật hai lần (như Bộ luật Lao động), có luật ba lần (như Luật Hàng không dân dụng Việt Nam), có luật bốn lần (như Luật Hợp tác xã)...

Đặc biệt, Luật Đất đai đã qua 6 lần sửa một số phân khúc, và 3 lần sửa tổng thể mà vẫn chưa xong, phải làm tiếp vào năm 2024.

Quốc hội biểu quyết thông qua Luật Đất đai (sửa đổi) sáng ngày 18/01/2024

Có một trường hợp “đặc biệt”, đó là Luật Doanh nghiệp nhà nước và Luật Doanh nghiệp tư nhân. Hai luật luật này chỉ sửa một lần duy nhất, sau đó nhập vào làm một để tạo thành Luật Doanh nghiệp.

Vẫn biết việc ban hành luật sửa đổi, bổ sung là cần thiết, nhưng cần đặt ra câu hỏi: Vì sao việc sửa đổi, bổ sung luật lại diễn ra liên tục với cường độ mỗi năm một tăng khiến công tác lập pháp đứng trước những áp lực “tăng cường, đẩy mạnh, nâng cao” ngày càng lớn và Quốc hội đã phải kéo dài ngày làm việc tại mỗi kỳ họp, thậm chí mở thêm nhiều phiên họp bất thường trong năm.

Đất nước đặt mục tiêu về phát triển ổn định, tốc độ cao, hiệu quả lớn nhưng các kỳ vọng đó hầu như đã vượt tầm thể chế, thậm chí nhiều vấn đề đều đổ cho thể chế. Thể chế đã và đang được gọi tên mọi nơi, mọi lúc, mọi lĩnh vực. Vậy đâu là lý do, đâu là giải pháp cho thực trạng này?

Quy trình lập pháp

Luật kinh tế phần lớn đều do cơ quan hành pháp khởi thảo rồi trình Quốc hội xem xét, chỉnh sửa, thông qua.

Nói là cơ quan hành pháp, nhưng trên thực tế, Chính phủ giao cho Bộ quản lý ngành đứng ra chủ trì nghiên cứu, rồi dự thảo thành dự án luật, đưa ra lấy ý kiến các tổ chức, chuyên gia có liên quan, sau đó hoàn thiện dự án, trình Thủ tướng xem xét trước khi trình ra Quốc hội.

Tại cơ quan lập pháp, các Ủy ban của Quốc hội nghiên cứu, thẩm định dự án luật do Thủ tướng trình để Chính phủ hoàn thiện lần cuối trước khi đưa ra thảo luận tại một hoặc hai, ba... kỳ họp Quốc hội cho đến khi được đa số đại biểu biểu quyết thông qua.

Cuối cùng, Quốc hội trình Chủ tịch nước ký ban hành thành Luật, có giá trị thi hành trong cả nước.

Qui trình như vậy là không còn kẽ hở nào đủ để gây ra tiêu cực cho một luật được ban hành và đưa vào cuộc sống.

Tuy nhiên, vấn đề nảy sinh ở chỗ cơ quan lập pháp lại không làm dự án luật mà chỉ làm các công việc để dự án luật chuyển thành luật có giá trị thi hành.

Qui trình này có thể là chấp nhận được đối với một vài trường hợp cá biệt nào đó, nhưng không thể trở thành qui trình áp dụng cho mọi trường hợp làm luật kinh tế như lâu nay và hiện nay.

Cơ quan lập pháp không làm dự án luật kinh tế, tất cả đều do cơ quan hành pháp làm thay thì tránh sao khỏi những khiếm khuyết, bất cập, thậm chí sai sót, sai lầm trong luật bởi nhiều lẽ.

Dễ thấy nhất là thế mạnh của Chính phủ là làm các văn bản dưới luật chứ không phải là làm luật; Bộ máy của Chính phủ là bộ máy hành pháp chứ không phải bộ máy lập pháp. Trong khi đó, hệ thống hành pháp đã bận với công cuộc cải cách thủ tục hành chính với hàng núi công việc, luôn gây quá tải lên hệ thống hành chính bốn cấp.

Quốc hội là cơ quan lập pháp. Làm luật là công việc của Quốc hội, trong đó dự án luật cũng phải do Quốc hội làm, nếu cần thì mời bên Hành pháp, Tư pháp tham gia. Nếu các Ủy ban của Quốc hội thiếu người để làm dự án luật thì 500 đại biểu Quốc hội sẽ là nguồn lực cần được huy động để vào cuộc. Thậm chí, nếu vẫn thiếu người làm dự án luật thì có thể cho phép các Ủy ban của Quốc hội được thuê chuyên gia để tăng cường nhân sự cho khâu còn yếu này trong qui trình lập pháp.

Thiếu thiết chế giám sát tối cao

Mặc dù trong qui trình ban hành luật kinh tế đã chứa đựng trong đó các nguy cơ mắc phải những khiếm khuyết, bất cập, sai sót nhưng cho tới nay, trong nhận xét, phản biện, Việt Nam mới chỉ đưa ra những ý kiến về khiếm khuyết, bất cập, chưa có ý kiến về những sai sót, sai lầm của luật đã được ban hành.

Do vậy trong nhiều thập kỷ, Quốc hội mới chỉ tiến hành việc sửa đổi, bổ sung luật để giải quyết các khiếm khuyết, bất cập của luật. Việc sửa đổi, bổ sung này không đủ liều lượng để loại bỏ những sai sót, sai lầm của luật. Đây là lý do của những luật dù đã phải sửa đổi, bổ sung nhiều lần mà vẫn chưa xong.

Người dân kỳ vọng vào thể chế kinh tế sớm ở tầm cao hơn, theo đó Quốc hội cần có thêm những năng lực mới hơn, cao hơn, toàn diện hơn về làm luật kinh tế. Ảnh: Nam Khánh

Đã đến lúc phải ban hành qui trình giám sát tối cao đối với các luật kinh tế đang có giá trị thi hành để phân định luật nào có khiếm khuyết, bất cập để sửa đổi, bổ sung; luật nào có sai sót, sai lầm để sửa sai, ban hành luật thay thế.

Đối tượng để thực hiện giám sát tối cao đối với một đạo luật nào đó có thể có nhiều nhưng dễ thấy nhất là với luật nào có nhiều khúc mắc, trục trặc nhất trong thi hành; luật nào có nhiều kẽ hở bị lợi dụng để tham ô, tham nhũng, lãng phí nhiều nhất; luật nào tạo ra khiếu kiện, tố cáo nhiều nhất...

Chính thực tiễn thi hành luật và kết quả do luật mang lại cho nhân dân, cho nhà nước là thước đo đối với một đạo luật. Không giám sát tối cao, hoặc buông lỏng đối với loại giám sát này sẽ tạo ra môi trường hình thành những luật không có sai sót, sai lầm, chỉ có khiếm khuyết, bất cập.

Những kỷ lục của Luật Đất đai

Luật Đất đai là một điển hình, đã năm lần bẩy lượt được sửa đổi bổ sung, kéo dài hết thập kỷ này sang thập kỷ khác.

Nếu sớm thực hiện giám sát tối cao đối với luật này thì ngô đã ra ngô, khoai đã ra khoai từ lâu. Có nhiều căn cứ để viện dẫn cho vấn đề này, trong đó nổi lên là những “cái đầu tiên” của Luật Đất đai.

Thứ nhất, công cuộc Đổi Mới được khởi động năm 1986 đến năm 1987, Luật Đất đai đã được ban hành. Đây là đạo luật sớm nhất được ra đời trong thời kỳ Đổi Mới.

Thứ hai, lần đầu tiên việc “cấm mua bán đất” đã được công bố tại luật này.

Thứ ba, lần đầu tiên quyền sử dụng đất được tách ra khỏi quyền sở hưu đất tại Luật sửa đổi, bổ sung luật đất đai năm 1993, và từ đây thị trường Quyền sử dụng đất được thiết lập thay cho thị trường Đất đai.

Thứ tư, lần đầu tiên toàn bộ đất đai được qui định đều thuộc Sở hữu toàn dân tại Luật sửa đổi, bổ sung luật đất đai năm 2003.

Thứ năm, lần đầu tiên Nhà nước được giao làm Đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai tại Luật sửa đổi, bổ sung luật đất đai năm 2003 và được ghi vào Hiến pháp năm 2013.

Những cái đầu tiên đó đã đẻ ra ngày càng nhiều đầu tiên khác như thu hồi đất, đền bù thu hồi đất, khuyến khích thu hồi đất, thêm hệ số K vào giá đất, giải phóng mặt bằng, sổ hồng, sổ đỏ...

Do chưa có giám sát tối cao đối với Luật Đất đai nên chưa có kết luận nào về sai sót, sai lầm của luật này. Việc sửa đổi, bổ sung khiến Luật Đất đai năm 1987 chỉ có 6 chương, 57 điều, còn Luật Đất đai năm 2013 đã tăng lên tới 14 chương (tăng trên 2 lần), 212 điều (tăng gần 4 lần), và chưa có động thái dừng lại.

Làm dự án Luật Đất đai là cơ quan hành pháp, mà làm các dự án luật sửa đổi, bổ sung luật Đất đai vẫn là cơ quan hành pháp, rất khó tránh được những khiếm khuyết cố hữu.

Tuy nhiên, hi vọng rằng Luật Đất đai mới sẽ tránh gỡ bỏ được nhiều nút thắt cho phát triển đã được thực chứng trong thời gia dài vừa qua để tạo động lực cho phát triển.

Nền kinh tế thị trường đa dạng và hội nhập

Hàng chục năm qua, thể chế luôn được nhắc đến mỗi khi kinh tế đất nước bị giảm tốc độ phát triển; cân đối vĩ mô chưa được giữ vững; các đầu tầu kinh tế bị thiếu động lực; vùng sâu/vùng xa ngày càng tụt hậu so với đồng bằng/thành phố; năng suất lao động trong nền kinh tế vẫn ì ạch chạy sau nhiều nền kinh tế trong Đông Nam Á; tham nhũng/lãng phí đã bị phòng chống quyết liệt nhưng mỗi năm lại càng nhiều thêm về số vụ/việc và tăng cao về qui mô thất thoát tài sản/ngân sách quốc gia; nguồn nhân lực cao/trung/sơ cấp của quốc gia bị rơi rụng…

Mỗi khi được nhắc đến như vậy là mỗi lần thể chế được kêu gọi, yêu cầu, đề xuất để được cải tiến, nâng cao, hoàn thiện hay đổi mới. Tiếng chuông “thể chế” cứ gióng lên liên hồi.

Người dân kỳ vọng vào thể chế kinh tế sớm ở tầm cao hơn, theo đó Quốc hội cần có thêm những năng lực mới hơn, cao hơn, toàn diện hơn về làm luật kinh tế, giảm tối đa việc làm thay của các cơ quan khác trong hệ thống của Nhà nước Việt Nam.

Vậy nền tảng thể chế của đất nước, trước hết là hoạt động lập pháp của Quốc hội, trong đó có thể chế kinh tế, cần được nâng cao hơn nữa, đáp ứng nhu cầu của nền kinh tế thị trường đa dạng và hội nhập.

Kì tới: Đột phá tư duy để hoàn thiện thể chế

TS. Đinh Đức Sinh

Đinh Đức Sinh